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陳柏峰、李夢俠:轉型社區的自組織及其法治化保障 ——基于重慶市L社區的個案分析

[摘要] 本文立足于個案經驗,在自組織網絡的意義上討論治理理論的中國適用性。在新型城鎮化戰略的推動下,農村社區的轉型為基層社會的治理提出了新的挑戰。社區自組織模式能夠通過協調國家、市場和社會三方關系的方式來回應挑戰。培育新組織、黨組織領導、能人參與和政府介入組成了轉型社區的自組織網絡;契約機制、情面機制、互惠機制和行政包干機制則保障了轉型社區的自組織運行。然而,法治化不足限制了自組織機制的發揮,通過強化社區自治職能、提升群眾參與、建立健全社會治理規范體系有助于完善轉型社區的自組織機制。通過個案,本文對作為自組織網絡的治理的中國適用性進行了探討,認為“治理”理論在中國的適用需要堅持馬克思主義的國家觀、重視地方政府的治權建設、重視基層社區的基礎結構。

一、問題與文獻

自治理理論被引入國內之后,針對其“中國適用性”的探討一直持續,諸多學者對其進行了廣泛而深入的研究。然而,現有的研究多集中于宏觀的話語層面,試圖通過建設“本土性”的話語體系來說明理論的適用性。該類研究雖然取得了豐碩的理論成果,但是卻難以在研究視角上規避“治理”概念的模糊性。王紹光(2018)的研究即明確指出“治理”得以大行其道的原因是基本概念不清,空有新自由主義的主張卻缺乏實證性根基,是一個“空洞的能指”,概念的含糊不清限制了理論的解釋力,也為適用性的討論帶來了困難。按照羅伯特·羅茨的理論,“治理”具有多個方面的含義,包括作為最小國家的治理、作為公司治理的治理、作為新公共管理的治理、作為“善治”的治理、作為社會-控制論系統的治理、作為自組織網絡的治理等(羅茨,1999)。為了使討論更具有指向性和明確性,本文以自組織網絡為切入點,在此意義上探討“治理”的適用性問題。既有關于自組織的研究大致可以區分為以下幾條進路。

第一,從國家與社會關系的角度來探討基層社區的自組織問題。該類研究在立場上有所分化,其中部分觀點認為國家、政府的放權有利于基層社會的自組織,典型的觀點例如行政放權、市場化過程中的理性社會和農民自我組織、農村公民社會有助于村級自治的開展(徐勇,2005);另一類觀點則認為國家與社會的合作有利于自組織的發展,例如國家的政治思想、法律思想等意識形態是社會自組織的重要組成部分(萬斌、陳明,2008),自組織的過程要重視黨的群眾工作并重構“政社關系”(胡獻忠,2013;李鳳,2016),自治的發展離不開國家的有效介入(葉敏,2015),政府支持型自組織有利于組織創新和風險管理(謝康等,2017),“授權式動員”保障了自組織的公共性和可控性(趙欣,2012),個體自組織與政府他組織是城鎮化的動力來源(楊新華,2015),基層政府與社區之間明確職能、強化銜接、創新考核則有助于實現行政權與自治權的良性互動(沈承誠、金太軍,2010)等。

第二,以自組織能力為對象的研究。有的學者集中關注了自組織的能力問題,并針對自組織的能力提升做出回應。相應的觀點認為健全社會組織、擴大群眾有序而自主的參與(楊貴華,2009)、專業化的社會工作介入(楊貴華、王瑞華,2010;王瑞華,2011)、糾正政府作用失當、堅持政府合理定位(王瑞華,2008)、自組織與他組織相結合(錢寧、田金娜,2011)是提升自組織能力的重要途徑。在針對農民自組織能力的研究中,有觀點認為自組織文化、自組織創新模式、自組織的內部管理影響了農民的自組織能力(汪杰貴,2014),也有觀點指出血緣關系、地緣關系、情感、共同利益能夠強化農民的自組織能力(劉成良,2015),還有觀點從制度層面出發,認為參與制度供給不足、制度運行不暢、制度績效低下等原因限制了農民的自組織能力(汪杰貴,2018)等。

第三,聚焦于自組織過程的研究。有的學者將研究聚焦于自組織的過程,在具體社會背景,特別是鄉土社會的背景中探析自組織的發生機制。這類觀點認為村治制度的變遷(袁方成、李曾元,2011)、能人現象(羅家德等,2013)、社會認同、鄉村社區的外部環境、監督機制(羅家德、李智超,2012)、社會資本(吳光蕓,2009;蔣文能、李禮,2010;聶磊,2011;羅家德、方震平,2014)、圈子現象(張田、羅家德,2015)等是自組織網絡建立和運行的影響因素。

從既有研究來看,針對自組織的研究是探討“治理”中國適用性的重要進路。將自組織問題放在“國家—社會”關系下進行分析是研究的主流,“治理”理論強調“去中心化”,政府只是社會系統的行動者之一,自組織相對于國家而言保留有一定的自主性,強調國家放權的自組織研究雖然突出了“治理”的“去中心化”觀點,但是其將“國家—社會”置于二元對立的理論假設忽視了國家、政府在基層治理中的重要作用,難以貼合當前的治理實踐。主張國家與社會合作的自組織研究彌補了前述研究的不足,既能夠兼顧復雜的治理實踐,又能夠扣緊治理中協商、合作的理論要點。以自組織能力為對象的研究最初以自組織內部要素探討為主,在此基礎上逐漸轉向對外部結構的認識,自組織的社會基礎、制度背景成為重要的分析要素。聚焦于自組織過程的研究,在微觀層面對宏觀的自組織理論進行了反思,并通過明晰本土化的影響因素來探討治理理論的中國適用。

前述研究極具價值,但是也有不足。首先,對宏觀背景的把握不夠,既有研究中少有結合宏觀的政策背景對微觀實踐進行解讀,因此難以將分析深入。其次,經驗質感不夠,在既有的研究當中,除了羅家德等少數學者之外,多數學者對于經驗的把握僅停留在現象層面,造成研究對于理論的反思不足。最后,既有研究的理論容量較小,難以把握更多的影響變量。結合前述分析,本文選擇將研究置于城鎮化進程的背景下進行探討,并通過解析個案的方法來研究社區的自組織問題。本文要回答的具體問題是:在城鎮化進程的宏觀背景下,微觀層面的自組織網絡是如何被建構的?何種機制促成了自組織網絡的運行?治理理論以法治為實現前提,那么當前自組織網絡的實踐反映了怎樣的法治問題?法治能否,以及如何促進自組織發展?

文章寫作所依據的經驗材料來源于筆者及其所在的團隊于2017年8月在重慶地區的調研,主要調研方式是質性訪談和參與觀察,訪談的對象以鄉鎮干部、社區干部、社區居民為主。

二、轉型社區的治理難題

(一)轉型社區及其背景

本文中的轉型社區是指在新型城鎮化戰略推動下就地實現社區化,由傳統農村社區轉向新型城鎮社區的共同體。在新型城鎮化進程當中考察農村社區的轉型,需要結合具體的城鎮化背景。自2002年以來,L社區加速城鎮化的腳步,至2007年,共歷經了三輪“撤村并組”,原有的4個行政村共27個村民小組歸于當時L村的建制之下,合并為9個村民小組,全村轄區9平方公里。2009年下半年,L村依托成渝地區的統籌城鄉發展政策,在重慶市人民政府的批準下,正式轉變建制為社區。時至2017年,L社區下轄9個居民小組,1130多戶,總人口2575人,其中城鎮人口600余人,農業人口1900余人。黨支部下設9個黨員小組,共有黨員109人,其中流動黨員20名。全社區60歲以上老人632人,70歲以上老人338人,80歲以上老人101人,90歲以11人,100歲以上3人。社區現有耕地3764畝,林地4000余畝。

相較于一般的“村改居”社區,L社區體現出顯著的鄉村特點。首先,大部分社區居民保留了舊有的村居格局,全社區有7個居民小組分布在山區,沒有集中居住,2個居民小組與鄉鎮城鎮地區相鄰。其次,該社區為當地有名的“空心社區”,全社區9個居民小組的青年人基本上選擇外出務工,當地居民的主要收入來源是“務工經濟”。再次,雖然已經實現“村改居”,但是當地的部分居民依舊保留有耕地和林地,部分居民在戶籍上實現了“轉非”,但是在事實上仍舊保留傳統的農業生產和生活方式。最后,隨著城鎮化進程的進一步加速,L社區及其周邊社區的土地被大量征收,失地居民不斷增加,土地的城鎮化和居民社會保障的城鎮化是近年來當地城鄉統籌政策的重點。總體上來看,L社區雖然在建制上已經由“村”轉變為“社區”,但是生產生活依舊保持著顯著的鄉村特色,可以說是一個以社區方式管理的農村。L社區的模式在當地的城鎮化建設中具有一定代表性,因此將其作為典型個案進行分析。

(二)治理難題

1.居民小區管理問題

2005年回遷安置時,鄉鎮政府選擇使用集體土地,以農民自主建房的模式建設安置小區。由于小區選址鄰近市鎮、房價上漲等因素,部分建房農民發現了安置房建設中的商機,于是通過多建房、多加層的方式增加房屋數量。2012年,房地產開發商參與到小區的建設當中;2013年小區基本成型,全小區共有18棟樓300多套住宅。這些住宅在法律上屬于農民自建房,住戶難以獲得房屋的完整產權,但在當地居民旺盛住房需求和謀利心理的作用下,大部分住宅和門面被用于出售和租賃,安置房“商品化”成為既定事實。

小區投入使用后,環衛工作成了棘手問題。首先,在傳統村居模式中,環衛問題以分散、零碎的方式呈現,農戶自行打掃即可,集中居住之后環衛問題集中呈現,住戶自己處理難有實效,“誰來管”成為小區環衛面臨的第一個問題。其次,安置房“商品化”增加了管理難度,一方面本社其余居民小組、鄰近村社、附近鄉鎮的居民購房入住,使小區住戶結構多元化;另一方面部分居民持有多套住宅與門面,而部分居民只有一套住房,住戶財產狀況差異較大,“如何管”成為小區環衛面臨的第二個問題。

為了響應日趨嚴格的環保政策,區政府提高了環保在鄉鎮工作考核中所占的比重,結合上級政府的考核要求與發展地方經濟的現實需要,鄉鎮政府開展了“生態文明示范鎮”的創建工作,其中人居環境整治和鎮容鎮貌改善的實質性工作以“行政包干”的方式被“發包”到各個村社。按照以往的治理經驗,“包干”至社區“兩委”的環境整治任務再經分解細化后“分包”到各居民小組,由小組予以落實。但由于居民小區的出現,部分居民小組失去了承接行政任務的基礎,鄉鎮政府的政策在基層面臨執行能力不足的問題。

2.社區老人關懷問題

對社區老人的關懷也面臨著相似的問題。依托于成渝地區統籌城鄉的政策和財政優勢,當地的老人享有高水平的社會養老保險。不過農民的生存邏輯在于,既要有溫飽的物質生活,又要有豐富的精神生活(譚同學,2006),養老不只需要物質上的滿足,還需要實現公共文化和情感方面的滿足。較高水平的社會養老保險雖然能夠滿足老人的物質需要,但是欠缺公共文化和情感的供給。此外,隨著城鎮化的不斷推進,農村人口大量流出,“打工經濟”的發達帶來了社區“空心化”的后果。作為傳統的生活單元,家庭原本所具有的養老能力受到年輕人外出的沖擊,社區留守老人的精神養老需求難以通過家庭得到滿足。由誰、以何種方法來實現老人的精神關懷是L社區的治理所不能規避的問題。

從鄉鎮政府的角度來看,社區老人精神養老的問題同樣屬于政府工作的范疇。地方政府的惠老政策執行在社會保障城鎮化的背景下顯得尤為重要,但是由于社區層面缺乏具體的政策“接口”,以至于政府的政策執行工作難以開展。

總結來看,L社區在轉型的過程中所面臨的是公共服務供給不暢的問題。城鎮化進程改變了農村社區的傳統面貌和居民的生活方式,讓社區產生了新的公共服務需求,既有的社區治理模式又難以滿足居民在功能服務上的新需求,致使社區的治理面臨難題。對于鄉鎮政府而言,社區的自治在很大程度上影響著政府對地方社會的治理,特別是在公共服務領域,社區公共服務機制的缺失影響了鄉鎮政府履行其職能。

三、作為應對措施的社區自組織網絡

建立自組織網絡以完善公共服務的供給機制是L社區應對治理難題的主要手段。

(一)社區公共服務的自組織實踐

2013年,在社區“兩委”的倡議和號召下,小區住戶召開全體會議,決定成立小區業主委員會(以下簡稱“業委會”)來解決小區的管理問題。成立業委會的想法最初來源于社區王書記,王書記早年在外從商時創辦過物業公司,對現代化物業服務比較了解,因此將這一服務形式引入社區。作為社區治理的創新手段,L社區的業委會相較于城市小區的業委會,體現出了明顯的不同:第一,業委會的成立并不是依據《物權法》和《物業管理條例》,而是依據社區“兩委”的積極倡導,其中社區干部對于業委會的成立具有重大影響。第二,區別于城市的物業服務供給,L社區的物業管理采取了業委會與物業服務方合一的組織形式,業委會既要為小區管理做出決策,又要負責向小區住戶供給物業服務。第三,社區“兩委”倡導建立業委會的目的是為了完善特定類型的公共服務供給機制,業委會的管理以公共利益為本位,不存在通過服務謀取市場利潤的空間。第四,業委會接受社區“兩委”的領導,在人事和財政上受到社區“兩委”節制,換屆也與社區“兩委”同時進行;在業委會管理人員的選拔上,“兩委”推薦、住戶選舉是主要的遴選機制;在運作經費上,部分工作經費和主要管理人員的酬勞由社區“兩委”支出。

同年,L社區成立老年人協會(以下簡稱“老協”)。協會共有成員503人,全部來自本社區的九個居民小組,成員中年歲最高者超過百歲,最年輕者也有60多歲。“老協”的組織架構沿襲了“居民小組”的結構,協會設會長一人,主要負責“老協”活動的召集與協會賬目;設出納一人,負責管理“老協”經費;其余的“老協”骨干在各自的居民小組以“老協小組長”的身份組織、參與老年人活動。“老協”的骨干由協會成員選舉并經社區“兩委”認可。在活動經費上,“老協”采取了成員自籌和社區補貼相結合的方式,每個成員每年繳納會費25元,一旦協會的活動經費出現缺口,則由社區進行補貼。

業委會和“老協”是社區“兩委”針對新問題所制定的應對方針,該舉措得到了鄉鎮政府的大力支持。由此,L社區形成了一張包括鄉鎮政府、社區“兩委”、群眾性組織等主體在內的社會網絡,新的公共服務供給機制和協助行政機制由此產生。

(二)自組織網絡的必要性

轉型社區自組織的必要性在于,該治理實踐能夠在深層次上有效協調國家、市場和社會三者間的關系。治理理論的提出,反映了實踐對于國家角色、政府職能、政治-行政合法性的多維度、動態性挑戰,在更深層次上體現了對國家、市場、社會三者定位的重新認識(王詩宗,2009:12)。L社區的轉型以城鎮化為宏觀背景,國家、市場和社會都在不同層面以相異的方式影響著基層社區的運作,理解三者之間的作用方式和相互關系是思考轉型社區治理的關鍵。我國特有的政治經濟體制確保了國家對于城鎮化進程的主導,在國家權力的推動下,大量資源得以調用,城鎮化的發展目標能夠在短時間內得到實現。這種推進方式雖然在發展初期有其相對優勢,但隨著城鎮化的深入推進,城鎮化持續發展的動力不足等問題逐漸凸顯(李強等,2012)。地方政府主導、市場和社會共同參與的方式有效地提升了L社區及其周邊地區的城鎮化水平,但相對激進的城鎮化進程也存在不足:土地、社保方面的城鎮化基本完成,但群眾生活方式的城鎮化卻沒有實現。地方政府、市場和社區“兩委”缺乏相應的手段來應對當前的管理問題,國家、市場和社會三者之間的關系并沒有完全得到協調。

個案中的小區管理是一個政府不便管、市場不愿管、社區“兩委”管不好的問題。居民小區的形成基于國家權力的推動,但管理問題卻屬于社區自治事務。從國家的角度看,地方政府選擇農民自主建房的模式推進城鎮化,其主要目的是為了高效完成移民安置、基礎設施建設、建設用地“增減掛鉤”等行政任務,相關的政策實踐只涉及小區的建設環節,并不包含管理環節;加之小區建設使用的是集體土地,其中的公共環境衛生問題屬于自治的范疇,因此該問題未納入城市環衛工作。從市場機制的角度看,參與自建房的農戶、地產企業等市場主體對于小區建設的介入帶有“機會主義”色彩,其目的是抓住自主建房的良機,通過安置房“商品化”實現謀利。相比于建設環節,管理的利潤空間極低,原因在于以相對昂貴的價格“購買”環衛服務不符合傳統的農村居住習慣,致使通過現代化的物業手段管理小區缺乏觀念基礎和經濟基礎。從社區自治的角度來看,小區住戶的異質性加強,外來住戶游離于傳統的治理單元——居民小組之外,使得小區的治理不能機械套用原有的組織基礎。對于社區的內部住戶而言,小區的居住方式將“鄰里”變為“鄰居”,壓縮了居民交往的公共空間,人際關系呈現疏離,降低了以“親密”為核心的“人情”規范在小區管理中的作用。

社區老人的精神養老則是一個政府沒法細管、市場不愿管、社區“兩委”沒空管的問題。對于國家權力而言,執政黨所秉承的政治倫理要求地方各級黨委政府重視黨群工作,面對著精神養老問題,黨群工作細化為公共文化產品供給政策,當地各級黨委政府不遺余力地開展文化活動,但是由于缺乏社會層面的對接口,預期的政策目標難以實現。對于市場機制而言,老年人需要的是輕松的、廉價的文化產品,這一需求決定了市場主體難以謀利,因此老年人難以通過市場化的方式實現精神上的滿足。對于社會層面而言,提供符合老年人需求的公共文化產品屬于社區自治事務,并且各級黨委政府也有相應的資源輸入,但是在“行政下沉”的大趨勢中,滿足老年人的精神養老并不屬于社區治理的優先事項,社區“兩委”更多的精力還是用于完成其所“包干”的行政任務。

總結來說,國家權力的深入程度有限、市場謀利空間較小、舊有社區缺乏相應的治理主體,國家、市場與社會在基層公共服務供給上沒有形成協調的關系,致使相應問題在舊有的社區治理模式中成為“不可治理”的問題,通過形成自組織網絡的方式來克服既有不足成為L社區的必要選擇。

(三)自組織網絡的特征

1.多元主體參與

轉型社區的自組織網絡吸納了多個治理主體,鄉鎮政府、社區“兩委”、群眾性組織共同參與到轉型社區的治理當中,并且承擔了不同的角色。治理是較政府管理更為寬泛的術語,政府部門、私人部門和志愿部門被自組織網絡吸納,政府不再是唯一的治理主體,而是社會系統的眾多行動者之一,政府、私人部門和志愿部門之間的責任界限相對模糊,其在服務功能上能夠相互替代(羅茨,1996),L社區的公共服務供給依托于多元主體的共同參與,但是不同治理主體的作用卻有明顯的區別。

業委會和“老協”是特定類型公共服務的供給者,其建立和運轉體現了社區在特定公共服務上的自我滿足,管理小區和組織老人活動是這兩個群眾性組織的基本職責和日常工作。社區“兩委”則在業委會和“老協”的背后發揮著領導、支持的作用,這種作用體現在人事和經費兩個方面:在人事方面,社區“兩委”以推薦、認可的方式對管理人員結構進行控制,業委會主任、副主任由“兩委”推薦,由全體住戶選舉,各棟樓由住戶推薦管理人員,“兩委”對其進行認可;社區“老協”的組織骨干也采用會員選舉、“兩委”認可的辦法,而參與管理的居民基本上都屬于本社區的精英能人。在經費方面,由于市場化的物業服務和養老服務花費不菲,缺乏相應消費觀念和經濟基礎的農村社區難以適應以營利為目的的市場化服務,業委會和“老協”所收取的低廉費用只能維持組織的基本運轉,這就決定了社區需要以“輸血”的方式來培育業委會和“老協”。鄉鎮政府的作用則在于為自組織網絡提供必要的資源,L社區的集體資產有限,限制了社區的行動能力,從集體資產構成來看,L社區的集體資產包括兩類:第一是固定資產,主要是社區“兩委”的辦公樓,部分樓層雖然用于出租,但是所能夠獲得的租金有限;第二是居民小組的現金資產,這部分資金主要來源于庫區移民和失地農民的土地補償款,只有部分居民小組擁有該類集體資產。集體資產的不足和分布不均降低了社區獨自開展公共服務的能力,鄉鎮政府對于社區的“資源輸送”彌補了社區的不足。

2.多重目標并存

參與社區治理的多元主體雖然具備了共同的目標,但是不同的主體也都秉持各自的目的,換言之,社區治理的實踐既要服務于共同的治理目標,又要滿足于治理主體各自的訴求。社區“兩委”是傳統的村治主體,其在自組織網絡的運行中具有雙重目的:第一,為社區居民提供公共服務,方便居民的生產生活,“兩委”牽頭成立群眾性組織的目的在于應對新的治理問題,完善公共服務的自我供給;第二,協助鄉鎮的行政管理,鄉鎮政府負責執行國家法律與上級政策,并按照其職能向基層社會投放公共服務,“兩委”參與鄉鎮政府的“中心工作”不僅能夠幫助鄉鎮政府履行其職能,還能夠獲得鄉鎮政府在資源和政策上的傾斜。相應地,參與到社區自組織網絡中的鄉鎮政府也有其明確的目的,即領導社區“兩委”參與鄉鎮工作,以獲得行政權力深入基層社會的渠道與幫手。兩個群眾性組織在“兩委”和鄉鎮政府的幫助下開展公共服務的自組織供給,并實現了社區的公共利益。但需要注意的是,兩個群眾性組織所代表的是內容、形式截然不同的公共利益,這在一定程度上說明了社區居民的利益開始出現分化,不同群體的居民對于社區自組織所抱有的預期是不同的,其在治理中所追求的目標也出現差別。

3.治理資源交換

治理資源的交換是多元治理主體實現合作的主要表現。格里·斯托克(1999)認為集體行為中的各主體之間存在著權力依賴關系,集體行動的開展是組織相互依靠的結果,社會網絡中的各個主體為了實現各自的目的而需要進行資源的交換和共同目標的協商。L社區通過設立自組織網絡的形式來完善公共服務的供給,多元治理主體之間的合作是公共服務供給得以實現的基礎,而不同主體之間的資源交換保證了合作的實現。

社區“兩委”與鄉鎮政府間的交換為社區治理帶來了大量的資源,政府也在交互的過程中獲得了基層社會的組織資源。首先,鄉鎮政府通過項目制的方式,申請市級財政的項目資金十萬元,在社區建設養老基礎設施“老年人活動中心”。項目的具體運作由鄉鎮政府負責,目前該設施為社區老人專用,已成為老人日常集中活動的場所。其次,鄉鎮政府以下撥文化建設資金的名義撥款至社區“兩委”,再由“兩委”通過“老協”開展老人活動,僅2017年鄉鎮政府就向L社區下撥資金3500元專門用于老年人的文體活動。最后,鄉鎮政府為社區老人的文體活動輸送文化資源,為了能夠提高社區老人的活動水平,鄉鎮政府派遣專人對“老協”組織的廣場舞活動進行業務指導。作為交換,鄉鎮政府在行政的過程中獲得了社區的鼎力支持,“兩委”干部、業委會成員均參與到“生態文明示范鎮”的創建當中。

除了社區“兩委”與鄉鎮政府之外,社區內部在治理過程中也存在著資源的交換。“兩委”之所以吸納精英能人參與社區的治理,很重要的一個原因就是要借助能人所具有的素質、才能、社會關系、威望來實現治理。業委會主任洪某曾擔任過社區干部,長期的干部經歷讓其在社區、鄉鎮層面積累了豐富的人脈資源,這使得洪某在小區的管理中游刃有余。“樓長”周某既是老黨員,又是老干部,在社區中受人尊敬,其身份和經歷使得住戶能夠服從于他的管理。“老協”出納唐某是社區老干部,卸任前長期管理集體資金,干部經歷和豐富的管理經驗讓其獲得了社區老人們的信賴。為了迎合社區日益開放、外來居民增加的現實,“兩委”也吸納外來的精英參與社區治理,小區住戶盧某來自鄰鎮,其職業為中學教師,高于一般住戶的知識水平讓他在小區住戶中備受青睞。住戶陳某來自本鎮的其他社區,其職業是“包工頭”,較強的溝通與組織能力使他成為業委會的重要骨干。除了群眾性組織的骨干之外,領導社區治理的王書記也是當地有名的能人。能人的加入提升了社區的治理能力,而他們在治理的過程中也獲得了經濟、聲望上的回報。

4.多種手段并用

多種手段并用是自組織網絡實現其治理目標的重要保證。治理既包括政府機制,同時也包含非正式、非政府的機制(羅西瑙,2001:10),公民不盡相同的喜好通過治理所涉及的內容和手段體現在政治選擇和政治措施當中(卡藍默,2005:10),盡管治理的誕生是為了應對國家失效和市場失效,但是其并不排斥國家的強制行為和市場行為,依據目標選擇治理手段成為自組織網絡的重要特征。從L社區的治理實踐來看,自組織的手段包括了行政手段、市場手段和社區習慣。

行政手段主要通過鄉鎮政府來實施,例如政府通過執法來對居民小區周邊的占道行為進行整治,這一行為所帶來的后果是鄉鎮政府為居民小區提供了良好的周邊環境。市場行為主要表現在小區的管理當中,盡管L社區在引入物業服務時對服務機制進行了簡化和改良,但是住戶與作為服務提供者的業委會之間依舊通過契約行為相聯系。作為傳統的治理手段,社區習慣在當前的社區治理中依舊發揮著作用,其中的典型代表就是“面子”。社區能人在治理當中具有較高的威望,社區居民在和他們交往的過程中“很給他們面子”。“面子”作為一種治理手段被運用于小區物業費用的征收當中,住戶也會看在能人的“面子”上完成繳費,能人的“面子”越大,其動員住戶繳費的難度就越低。然而,“面子”也有失靈的時候,本社區的小區住戶于某借口小區沒有管理的必要而成為欠繳“釘子戶”,業委會因為沒有強制措施而遲遲沒有完成追繳。業委會主任洪某打算在小區張榜公布欠費住戶名單,寄望于形成小區內部的輿論壓力來“拔釘子”,但是該計劃礙于社區熟人的“面子”而遲遲無法實施。

社區習慣在當前仍舊具有良好的治理效果,但也表現出了明顯的局限,如何在農村社區變遷的過程中適用傳統習慣,這是社區自組織必須要面對的問題。L社區的自組織網絡符合普遍意義上的“治理”特征,但是值得關注的是,轉型社區的自組織網絡并沒有像西方治理理論所假設的那樣建立在市民社會的基礎之上,而是發生在城鎮化進程中的鄉土社會,這為進一步探索自組織網絡的中國適用提供了一個簡要的方向,即在具體的、歷史的條件下,轉型社區的自組織網絡是如何建構以及如何運行的。

四、自組織網絡的建構機制

治理理論強調治理主體的開放性和多元性,政府部門、私人部門、志愿部門等主體的加入為自組織網絡的建立提供了必要的組織基礎。L社區通過自組織模式很好地應對了社區轉型所帶來的治理挑戰,自組織網絡成為提升社區治理水平的關鍵。L社區的自組織網絡建立于具體的基層語境當中,契合基層社會的網絡建構過程是探尋治理理論中國適用性的重要切入點,從個案情況來看,新組織培育、黨組織領導、能人參與和政府介入共同完成了對社區自組織網絡的建構。

(一)新組織培育

治理的開展需要符合社區的基礎結構,契合社區治理單元的群眾性組織解決了“誰來管”的問題。新設立的群眾性組織以滿足治理的功能性需求為導向,其意義在于依據新的治理單元匹配新的行動單位。

血緣關系和地緣關系滲透到農民日常生活的細節并主導農民的社會經濟活動(楊華,2015),二者結合著農村集體經濟制度形成了以聯合家庭、小親族、戶族、宗族、村民小組和行政村為表現形式的農民行動單位(賀雪峰,2007),這一系列行動單位包含傳統村級治理中正式和非正式的治理單元。隨著城鎮化的推進,社區治理單元發生轉型,舊有單元的治理作用逐漸降低,新生單元所帶來的問題則日益凸顯。在L社區的治理實踐中,居民小組是傳統治理的組織基礎,無論是自治事務,還是協助行政,均以居民小組為單位展開,居民小組因此是當地社區最重要的治理單元,也是最主要的行動單位。然而,隨著居民小區和以精神滿足為需求的老人群體等治理單元的出現,傳統以居民小組為基礎的治理模式難以生效,致使社區“兩委”對內難以管理小區和有效關懷社區老人,對外難以協助鄉鎮行政。

在城鎮化的影響下,農村社區從封閉走向開放,原有的社區治理單元也產生變遷。L社區的居民小組作為重要的組織基礎在傳統的治理事務中依舊發揮重要作用,但新生治理單元卻為其帶來了新的挑戰,針對新的治理單元建構新的組織基礎,使得社區的自治有了新的抓手和渠道,也為社區的內部治理從總體性治理向分類治理轉變提供了可能。從總體上來看,新組織培育的過程既是社區治理模式契合治理單元變遷的過程,又是社區培育新生社會權力的過程。

(二)黨組織領導

黨組織的領導是自組織得以實現的重要前提,“兩委”在社區自組織實踐中的地位與作用保障了社區治理的協調統一和持續可行。社區“兩委”是社區自組織網絡的核心,為自組織的實踐提供了制度化的基礎。該制度化基礎主要源于三個方面。

首先,社區黨支部在社區各項工作中居于核心地位。農村基層黨組織與農民組織之間的關系的實質是政黨與社會的關系,在中國的政治語境中即黨群關系(王建國,2014),中國共產黨最大的政治成就之一,就是深入基層,在基層與人民群眾之間建立起血肉聯系(韓毓海,2011),這一聯系為執政黨在基層社會獲得了穩定的組織資源。從事實的角度看,農村基層黨組織在國家政權建設和社會經濟發展的過程中發揮了重要作用;從規范的角度看,農村基層黨組織在農村各項工作中的領導核心地位由《中國共產黨農村基層組織工作條例》和《村委會組織法》所確立,基層黨組織據此被賦予制度化的特征。其次,社區居委會是實現社區自治的重要主體。社區居委會是自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織。在L社區的治理中,社區“兩委”的領導使得社區自組織有了制度化基礎,這一基礎在為培育社會權力提供制度保障的同時提升了社區治理的動員能力和權威性。最后,社區“兩委”與鄉鎮黨委政府具有制度上的聯系,鄉鎮黨委政府和社區“兩委”在治理的過程中能夠實現資源交換,“兩委”能夠在自組織的實踐中獲得更多的資源支持與權威保障。總結而言,黨的基層組織嵌入基層社會,在社區自組織網絡的建構中發揮著“樞紐”作用。

(三)能人參與

能人參與是社區自組織得以開展的重要因素,能人則是社區的自組織網絡得以建立的重要基礎之一。從L社區的自組織實踐來看,能人參與提升了自組織網絡的動員能力,并帶來了自組織網絡所需要的信任與認同。

首先,能人參與提高了社區自組織網絡的動員能力。掌握優勢資源的村莊精英在村務決定和村莊生活中具有較大的影響(賀雪峰,2013:303),任何自組織動員過程都是由單個人或一小群人動員一大群受眾開始的,所以動員者及其特質以及動員過程就成為問題的關鍵(羅家德等,2013),社區能人提升了自組織網絡的動員能力。第一,能人具有較廣的人際網絡,廣泛的社會關系使其能夠在治理中調動社區居民參與治理;第二,能人具有一定的權威性,社區干部、老黨員等身份賦予了參與自組織管理的能人以相應的權威,有助于他們在自組織過程中獲得社區居民的服從;第三,外來能人的參與降低了治理難度,城鎮化打破了農村社區原有的封閉形態,具有良好組織溝通能力的外來住戶參與到社區的自組織過程中,極大地提升了業委會對于外來住戶的管理能力。

其次,能人參與為社區的自組織網絡建構帶來了信任與認同。格蘭諾維特(1973:67—97)在對社會網絡的研究中區分了“強連帶—弱連帶”,強連帶是信任產生的主要根源,親密與情感是強連帶的重要標志,情感的依賴使雙方保持善意的互動,增加相互間的信賴。長期共同生活的記憶,以及日常熟人之間的親密情感建立了能人與社區居民之間的相互信任,信任關系的建立和鞏固為集體行動帶來了認同上的一致,共識基礎由此生成。例如“老協”出納唐某自集體化時期就是村社干部,長期的情感積累和共同的生活經歷讓她頗受社區老人信任。對于外來能人而言,其所具備的區別于本地居民的優勢素質為其帶來了被信任的資本,例如優于社區居民的文化素質、良好的社會溝通能力等,這些素質為信任的產生奠定了基礎。

(四)政府介入

政府介入為社區的自組織實踐提供了重要保障。社區自組織網絡的建構不僅需要非政府主體的參與,而且還需要政府的加入。

首先,社區治理存在政府介入的必要。從社區層面來看,鄉鎮政府是自組織網絡當中的一個治理主體,其存在和運作為社區的自組織提供了行政資源和權威保障。但是從鄉鎮政府的角度去審視,政府還需要在治理的過程中完成行政執法、政策落實、公共服務供給等職責。因此對于政府而言,治理不僅是參與社會自組織網絡的建構,而且還是“社會—控制系統”的建構——鄉鎮政府需要在與基層社會多主體的互動過程中實現社會控制的目標,因此對于鄉鎮而言,存在著介入社區自組織的必要性。

其次,當前的“鄉—村”體制決定了政府與社區是相互抱和、彼此共生的關系。從自組織的實踐來看,鄉鎮政府和社區“兩委”之間存在著資源交換的關系,這種交換建立在資源占有不均的基礎上,鄉鎮政府擁有相對充足的財政資源和行政權力,而社區則擁有靈活多變的治理技術和可供支配的組織資源,鄉鎮政府為了實現其利益需要社區“兩委”的協助,而社區“兩委”對財政資源和公共服務的需求離不開鄉鎮政府的支持(王文吉、丁煌,2014)。兩者之間在“資源—利益”關系上的契合使得政府成為社區自組織網絡的重要基礎。在此意義上,“鄉—村”體制影響了社區自組織網絡的建構。

最后,社區“兩委”需要在治理過程中得到鄉鎮政府的賦權。鄉鎮政府與社區“兩委”之間的密切聯系使得“兩委”在治理實踐中被鄉鎮吸納,成為政府科層體制的基層延伸。這一事實強化了“兩委”在社區之內的領導能力,因此可以說“兩委”的權威既來自基層民主選舉,又來自鄉鎮政府賦予。

五、自組織網絡的運作機制

(一)契約機制

契約機制主要用于業委會的運作中。業委會將現代化的治理手段帶入轉型社區的居住管理,物業服務所具有的契約機制成為社區自組織的運作機制之一。在業委會對小區的管理當中,契約機制主要發生在三個環節:資金籌措、服務提供和管理激勵。

首先,業委會通過向住戶征收物業費來籌措管理費用。物業服務將傳統社區治理中以“人”本身為對象的治理轉變為以“物”為基礎的治理(杜鵬,2016)。按照住戶間的約定,每套住房每年需要繳納費用100元,租賃的房屋由租戶繳納費用,為了照顧居民外出務工而難以享受小區環衛服務的現實,外出務工住戶每套房屋每年只需要繳納費用50元。不同的收費規則共同體現了住戶權利和義務的平衡,突出了鄉土社會樸素的“公平”觀念,客觀上降低了業委會的管理難度。此外,通過繳納物業費,住戶與小區管理之間的聯系日益緊密,小區的自我管理獲得可持續性。其次,業委會通過聘用保潔人員來管理小區環境衛生。業委會以每人每月900元的工資雇用兩名保潔人員開展環衛工作,工作內容包括清掃小區道路、處理小區垃圾,業委會對保潔人員的工作進行監督,并處理住戶的環衛投訴。最后,業委會通過向管理人員支付報酬的方式實現管理激勵。小區住戶所推薦的樓長負責收取物業費,業委會規定樓長可從所收取的物業費中提取10%作為服務報酬。一位樓長認為自己所能獲得的報酬其實不多,參與管理的目的也不是為了獲得報酬,但是能夠從自己的服務行為中獲得物質激勵還是能夠提高自己參與小區管理的積極性。

值得注意的是,業委會結合社區居民的消費觀念和經濟水平對物業服務進行創新,使其區別于市場化的物業服務。第一,居民小區的物業服務不以營利為目的,而是追求住戶的公共利益,這就使得物業服務的費用較為低廉,按照當前的收費水平和小區的住宅面積計算,每平方米住房所負擔的費用每月不到一元。第二,小區的物業服務通過簡化組織的方式降低了運作成本,小區的管理并未區分業委會和物業服務機構,而是將兩者合一,業委會既是小區事務的決策者,又是物業服務的提供者,此舉在減少了管理環節的同時也減輕了住戶的負擔。

(二)情面機制

契約機制并不能完全替代傳統的社區治理機制,事實上在社區自組織的不少環節,傳統的治理機制仍舊發揮著重要作用。轉型的農村社區保留了明顯的熟人社會特征,社區居民之間的親密關系要求居民遵循情面原則,即居民的交往互動必須講人情、顧面子,這是熟人社會人際關系的基本原則(陳柏峰,2010:47)。作為傳統的治理機制,情面在業委會和“老協”的運作中發揮著重要的作用。

情面為小區的管理提供了鄉土性的社會規范。物業費用的征收雖然有著現代化的契約基礎,但是其在行為規范意義上的作用有限,情面的存在使得業委會的征收行為有了規范基礎,基于情面原則,小區住戶能夠在心理層面服從業委會的管理,并逐漸為日后的物業管理建立共識。情面機制的另一個作用是為維護社區情感提供紐帶,業委會在“拔釘子”問題上的踟躕雖然降低了小區的管理效率,但是從更深的層面來看,講情面、不走極端的做法維護了社區居民之間的親密關系,從此角度來看,情面機制為關系社會的存續提供了倫理基礎。

情面原則在“老協”的運作中呈現出另外一種形態。情面兼具了“人情”的三種不同含義:第一是人在不同生活境遇下可能產生的情緒反覺;第二是人與人之間的資源饋贈;第三則是人與人之間相處的社會規范(黃國光1985)。“老協”的情面運作首先表現在特定時日的禮品慰問,“老協”會在春節、中秋和老人生病的時候對其進行探望慰問,以使老人在特定的情境中獲得關懷感;“老協”的情面運作其次表現為對老人生日、葬禮的參與,“做酒”是當地老人過壽或葬禮的習俗,具有社區規范的特征,“老協”以組織的名義參與到老人的壽辰與葬禮當中,通過出“份子”、幫忙料理等形式表達對老人或家屬的關懷,該舉措不僅符合社區的傳統習俗,還使得老人對社區生活抱有較高的精神預期。

(三)互惠機制

熟人社會的另一個人際關系基本原則是互惠原則。以“人情”為核心的熟人社會秩序機制使鄉土社會的人際交往牽涉經濟和社會文化意義上的“虧欠”(陳柏峰,2011),“虧欠”產生了經濟和社會文化意義上的交換,互惠原則是這種社會交換的表現形式之一。通過互惠機制,社區居民在人際交往的過程中完成了相互之間情感、情面和生活預期的再生產。

互惠機制在業委會的運作中表現為物業管理方式的變通,例如關于住戶自辦酒席所產生的環境污染的治理。在傳統的村居方式中,家庭院落或者鄉村公共場地為村民自辦酒席提供了場所,而“農民上樓”之后酒宴的場地成了問題。為了降低宴席成本、提高“人情”收入,小區住戶將小區空地和道路作為酒席場地,后來甚至小區之外的居民也選擇到小區里自辦酒席,由此產生了大量的生活垃圾。從業委會的角度出發,禁止居民自辦酒席是難以做到的,一方面是因為自辦酒席符合社區的傳統習俗,禁止辦酒席極易傷害住戶和社區居民的情面,不僅對管理無益,而且容易引發糾紛和對立;另一方面,業委會的成員也是小區住戶,也會面臨著同樣的問題,禁止自辦酒席將使得業委會成員自身被社區的傳統秩序所排斥,降低管理人員的社區關聯,甚至損及自身在社區的名譽。為了應對這一兩難局面,業委會采用折中方案:自辦酒席的小區住戶負責清理酒席產生的所有垃圾,業委會負責監督,小區之外的居民來辦酒席需要向業委會繳納200元的場地費,并且需要按照業委會的要求清理置辦酒席所產生的垃圾,互相給予便利的交往模式降低了矛盾糾紛的發生概率,同時也為社區生活中的日常往來保留了空間。

(四)行政包干機制

社區治理存在政府介入的必要,但政府機制難以完全在社區層面發揮作用,社區的自組織實踐為政府行政提供了新的路徑。從L社區的自組織實踐來看,行政包干不僅能夠完成鄉鎮政府的工作,而且還能對社區帶來物質激勵。

“行政包干”之所以能夠介入社區治理,首先在于“行政包干”具有較強的靈活性。科層制所具有的層級性和紀律性使得其運轉“講究條理,謹慎行事,嚴守規章”(默頓,2008:300),這一要求能夠確保規范化的實現,但是限制了治理一線所需要的靈活性,一旦遇到規范化手段難以處理的復雜事務,科層制就表現出相應的缺陷。針對這一缺陷,“行政包干”將治理的末端環節“外部化”,通過社區“兩委”和群眾性組織來完成復雜的行政任務,此時治理進入“簡約治理”的路徑,包括非正式權威、非正式規范在內的多種治理資源得到綜合運用,從而增加了治理的靈活性和效果。同時,“行政包干”具有較強的激勵性。社區“兩委”的日常運轉和公共基礎設施建設依賴于國家的資源輸入,鄉鎮政府通過將“包干”事務與資源投放相結合的方式刺激社區完成“包干”事務,待“包干”事務完成之后鄉鎮政府再依據完成情況對社區“兩委”進行考核評價,以此來決定資源的投放。

社區“兩委”對鄉鎮政府工作的配合與協助既是義務使然,也是激勵所致。區別于社區“兩委”在鄉鎮工作中所受到的直接激勵,業委會和“老協”以間接的方式受到激勵。群眾性組織做好相應的“包干”工作能夠讓社區“兩委”在鄉鎮政府的中心工作中獲得不少加分,使社區“兩委”在資源上能夠獲得鄉鎮政府更多的支持。能否辦好事情的并不在于政府下命令或運用其權威,而是如何動用新的工具和技術來控制和指引。無論從鄉鎮政府,還是從社區的角度來看,轉型社區的治理都存在著政府介入的必要性,關鍵是在于通過何種方式使得政府機制符合社區治理轉型的需要。結合著“治理”理論來看,“行政包干”在很大程度上體現了社會網絡中組織間的相互依賴和資源交換,具有明顯的“合作治理”的特征。

六、自組織的法治化保障

社會組織的良性發展和有效運行離不開“依法”,法治化是提升社會治理水平的必要途徑。轉型社區的自組織雖然能夠在一定程度上回應新的治理挑戰,但其局限也限制了治理作用的發揮。以法治化保障來完善轉型社區的自組織機制,既有理論層面的必要,又有現實層面的必要。

(一)自組織法治化的必要性

從理論層面來看,對轉型社區的自組織進行法治化保障,符合法治建設的要求。首先,轉型社區的發展要求法治“在場”。盡管轉型社區在建制上完成了社區化,但是其運行依舊體現出顯著的農村特征,作為主要的治理主體,村社集體是自治、法治、德治的運行場域,也是村民自治實踐和鄉村治理體系的基礎性制度(陳柏峰,2018),村社集體依法而治、依法自治是提升轉型社區治理水平的重要手段。其次,法治是提升社會治理水平的重要機制。法治在推進國家治理體系和治理能力現代化的進程中具有基礎性地位和作用(徐漢明,2014),改革開放以來,我們黨既高度重視國家治理,也十分重視社會治理,不斷推進社會治理創新。社會治理創新的重要標志,就是實現依法治理,不斷提高社會治理法治化水平(張文顯,2016),作為社會治理的重要實踐,轉型社區的自組織需要通過提升法治化程度來完善治理功能。最后,法治是轉型社區建構治理規則的重要機制。治理主體的開放性決定了治理是一種公私合力的治理,政府“命令—服從”式的硬性管理方式不再具有壟斷地位,私人部門的介入使得治理手段發生變化,發生軟化(羅豪才、周強,2013),換言之,治理的實現不僅需要“硬法”,還需要“軟法”。對自組織進行法治化的保障,有助于建構多層次的社會治理規范體系,使得轉型社區的治理獲得更多的治理資源,從長遠來看,自組織的法治化有助于“規范公民社會行為,推進參與民主、協商民主”(姜明安,2014),這符合治理的理論意涵。

從現實層面來看,轉型社區的自組織存在法治化不足的困境,急需對其進行法治化保障。首先,作為傳統的自治單元,L社區的自治空間受限,自治功能發揮不暢。“行政下沉”普遍化在很大程度上擠壓了社區自組織的空間。社區“兩委”承擔了較多的行政任務,用以從事社區自組織的人力、財力和物力因此受到擠占。借助社區“兩委”,政府權力得以延伸到基層社會,但也使得社區“兩委”承擔了本應由政府部門承擔的責任。其次,“行政化”降低了社區“兩委”對群眾的代表性,稀釋了社區自組織的民主基礎。從社區“兩委”運作的財政基礎來看,“兩委”的工作經費依賴鄉鎮政府支持,工作經費成為鄉鎮政府控制社區“兩委”的主要抓手;從社區工作的主要目標來看,落實地方政府政策、完成政府目標成為社區“兩委”工作的主要內容。“行政化”了的社區“兩委”難以反映群眾的需求偏好,社區群眾難以參與到“兩委”的運轉中。最后,社區自組織面臨著“軟法”缺失的困境。傳統以“人情”為代表的社區規范在治理中發揮了重要的作用,但隨著社區開放程度的增加和治理事務的龐雜,其局限也日益明顯;法律雖然進入了基層社區,但是其運行難以完全貼合鄉土社會的具體語境,傳統社區規范與法律規范的局限使得轉型的農村社區面臨著“軟法”缺失的困境,轉型社區需要新的規范來為治理服務。

(二)自組織的法治化保障機制

無論在理論層面,還是在現實層面,基層社區的自組織都存在著法治保障的必要,從個案經驗出發,對轉型社區的自組織進行法治保障應從強化社區自治、強化群眾參與、建立健全社會治理規范體系三個方面入手。

第一,強化社區的自治職能,保障社區的依法自治,為社區自組織拓展實踐空間。社會自治作用的良好發揮,是法治國家良好運行的保證,也是法治國家區別于非法治國家的重要標志(張文顯,2007:407)。當前地方政府大量“下沉”的行政任務擠占了基層社區的自治空間,影響了基層社區自治職能的發揮。確保基層社區依法自治需要從政府和社區兩個方面入手,一方面政府應當加強自身的能力建設,從人力、財力、物力等方面保障自身職責得到切實履行,減少村社組織、社會團體對于政府履職行為的參與、協助,釋放基層社區的自治空間;另一方面社區要強化自治能力,運用包括市場機制在內的多種手段籌集資金、動員群眾,夯實社區自組織的物質基礎。

第二,強化群眾參與,為群眾參與社區的自組織提供有效的制度渠道。依法治國的主體是人民,人民有權通過多種途徑和形式來管理國家和社會事務,對于人民治理國家的途徑和形式,必須予以足夠的法律保障(張文顯,2007:403)。然而就當前的基層實踐來看,群眾在治理的實踐中缺乏制度化的途徑來合理表達自己的利益訴求,這在很大程度上影響了基層民主的發展,同時也限制了社區自組織作用的發揮。強化公眾參與,一方面要通過法律對參與治理的多元主體進行平等保護,尤其要保護弱勢群體參與治理的權利;另一方面法律要對地方政府、精英能人等強勢群體進行限制,防止其在治理過程中濫用公權力和強勢地位來“以偏概全”地主導治理事務。

第三,建立健全社會治理規范體系,使基層社區的自組織實踐既有“硬法”保障,又有“軟法”依托。法律雖然有國家強制力作為實施保障,但是其適用并非沒有局限:其一,任何社會中,法律都不足以為社會提供充分、恰當的規范資源;其二,某些社會生活的領域,并不適合于法律手段的運用;其三,即使在法律適用的具體情境中,也會因某些因素而使法律實施變得困難(顧培東,2017)。基層社會的復雜情境放大了“硬法”的局限,為了實現自組織機制的完善,需要在規范層面對“硬法”的不足進行彌補。通過建構團體章程、村規民約等“軟法”規范,多元化的治理主體能夠在社區的自組織實踐中獲得貼合情境的規范資源,這有助于基層社會的“規則之治”。

七、結論與啟示

本文對轉型社區的自組織經驗進行了分析,立足于個案的經驗,認為轉型社區的治理具有以下特點。

第一,治理背景轉型。城鎮化是農村社區轉型的宏觀背景之一,城鎮化既表明人們的生產、生活方式的轉變,又意味著社會組織體系、人居空間狀態、公共管理服務、文化習俗傳統等方面的深刻變化,這一系列的變化為農村社區的治理提出了新的要求,基層社區的治理需要在體制和機制層面回應城鎮化帶來的深刻影響。“行政下沉”是農村社區轉型的中觀背景,地方政府承擔著統籌城鄉發展、促進地方經濟、完善公共服務等職能,多重政策目標的實現需要地方政府進一步“下滲”其行政權力,在“行政下沉”的趨勢下,地方政府與村級組織、基層群眾的聯系日益密切,政府權力對于農村社區的影響也日益加深。群眾的需求轉變是農村社區轉型的微觀背景,隨著社會經濟的發展,基層群眾的需求發生轉變,除了提升物質生活水平之外,基層群眾致力于從多方面改善生活水平、改變生活方式,群眾需求的轉變催生了多元化的利益訴求,進而影響基層社區的治理。

第二,治理任務多樣化。組織自治、協助行政是村級組織長期以來的主要任務,隨著治理背景的轉型,組織自治、協助行政的內容日益增加,村級組織的治理任務也日趨多樣化。首先,農村社區的村級組織需要在更多的方面來組織自治,提供公共服務以方便群眾生產生活是自治的重要目標,隨著城鎮化的推進以及基層群眾需求的增加,既有的社區公共服務難以適應當下的服務需求,村級組織需要提升服務能力來完善自治功能。其次,“行政下沉”要求社區承擔大量的行政任務,治理背景的轉型為地方政府帶來了大量的行政任務,兩方面的原因使得地方政府需要將村級組織吸納到行政實踐中,一方面是因為地方政府在人、財、物上難以應對大量的行政任務,特別是處于行政體制末端的鄉鎮政府;另一方面的原因則是現代行政所依賴的科層化行政技術難以適應鄉土社會的運作邏輯,吸納村級組織,使之成為基層正式行政結構的代理人是地方政府重塑基層治理面貌的主動選擇。

第三,新舊治理單元并存。家庭、親族、行政村等是農村社區的傳統治理單元,集體土地制度、家庭聯產承包責任制、村民的血緣和地緣關系是傳統治理單元得以存在的社會基礎,在統籌城鄉政策的作用下,土地、人口等資源稟賦在城鄉之間獲得了強于以往的流動性,大量農村宅基地以“指標化”、“貨幣化”的方式投入到城市建設、公共基礎設施建設當中,“外出務工”也逐漸成為農民的主要收入來源,舊有治理單元的社區基礎發生松動。土地利用方式的變化和農村人口的流出松動了舊有治理單元的社會基礎,并形成了新治理單元賴以存在的社會基礎,新舊治理單元并存的格局得以呈現。

治理背景、治理任務和治理單元三個方面的轉變為傳統農村社區的治理提出了挑戰,從L社區的經驗來看,這種挑戰主要表現在以下幾個方面:第一,總體性的組織技術難以應對分化的治理需求,基層群眾的需求在城鎮化的進程中呈現出分化趨勢,然而社區層面卻缺乏相應的組織基礎和服務手段來滿足日益分化的群眾需求。第二,傳統治理主體的“行政化”傾向擠占了基層民主自治的實踐空間,“行政下沉”使協助地方政府行政成為村級組織的日常性工作,社區缺乏足夠的人、財、物來開展自我服務。第三,社區自治在很大程度上能夠影響政府對于地方社會的治理,社區層面公共服務供給能力的不足在很大程度上波及了政府職能的履行。

社區自組織的模式對當前轉型社區的治理難題做出了有效回應。在治理實踐中,社區的自組織網絡呈現出多元主體參與、多重目標并存、治理資源交換和多種手段并用的特征;通過契約機制、情面機制、互惠機制和行政包干的機制組合,轉型社區的自組織實現了國家、市場和社會公共服務供給等問題上的關系協調。從個案來看,轉型社區自組織網絡的建構受到社區基礎結構、社區權力結構和行政體制的影響,新組織培育、黨組織領導、能人參與和政府介入的機制組合建構了社區自組織網絡。然而,在看到自組織的優勢的同時也要正視其缺點,法治化不足的局限在很大程度上限制了自組織功能的發揮,限制了社區治理水平的提升,有必要通過提升法治化程度的方式來完善自組織機制。對社區自組織進行法治保障應從三個方面入手:第一,強化社區的自治職能,保障社區的依法自治;第二,強化群眾參與,為群眾參與社區的自組織提供有效的制度渠道;第三,建立健全社會治理規范體系,使基層社區的自組織實踐既有“硬法”保障,又有“軟法”依托。

從個案經驗出發,文章對作為自組織網絡的治理進行了分析,在此基礎上對“治理”的中國適用問題進行思考。自組織網絡的治理要在中國的基層社會得到廣泛適用,需要注意以下幾方面。首先,治理的中國適用要堅持馬克思主義的國家觀,堅持中國共產黨對于治理的領導。中國共產黨的基層組織是連接國家與社會的重要紐帶,在組織社會建設和培育社會權力的過程中具有無可替代的作用,重視基層黨組織在社會自組織中的作用,其意義在于凸顯治理的人民主體性,賦予治理以人民民主的基礎。其次,重視地方政府的治權建設。治理理論倡導減小政府對社會的干預和管制,對政府盲目地進行“去中心化”處理,這與當前的基層實踐不符。在既有的社會自組織實踐中,非政府機制雖然發揮了重要的作用,但是其不能完全替代政府機制的作用。從個案的情況來看,目前地方政府對于社區治理的干預過度很大程度上源于地方政府缺乏滲透社會的能力,因而需要借助社區的渠道。轉變的重點應該是強化政府對于基層社會的滲透能力和制度執行力,將基層社區從“行政下沉”的趨勢中釋放出來,使其有足夠的精力和能力開展自我管理、自我服務,因此在重視社區建設的同時也要重視政府建設。最后,重視社區基礎結構對于自組織實踐的影響。社區自組織網絡的建構、運行是基層性、地方性的問題,社區基礎結構對于自組織的建立和發展具有關鍵作用,貼合基層社會、契合社區基礎結構的機制建設是自組織未來的發展方向,忽視基層社會具體的、歷史的條件將嚴重阻礙自組織的發展。

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