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丁軼:“區域法治”是否可能? ——基于“承包型法治”視角的考察

[摘要] 區域法治屬于一種不同于“行政區劃型法治”的地方法治新形態,它試圖超越現有的屬地化管理體系,在跨區域層面實現法治建設上的地方政府合作。受制于現有的晉升錦標賽和行政發包制等制度安排的影響,區域法治合作面臨著嚴重的激勵機制不足難題的困擾。就此而論,區域法治是否可能取決于區域合作是否可能,這又需要改變現有的制度激勵和利益激勵機制,實現晉升錦標賽和行政發包制的雙重轉型。

一、引言

如果以1997年黨的十五大正式提出“依法治國,建設社會主義法治國家”的基本方略為起始點,地方法治建設迄今已有二十多個年頭。應該承認,在地方立法、法治創新、依法行政等多個領域,地方法治建設的確取得了較為豐碩的成果,不但在某種程度上回應了由地方經濟社會發展所產生的法治需求,也為國家法治的全面鋪開打下了一定的地方基礎,積累了豐富的地方實踐經驗。正是基于此,近些年來,在地方法治研究領域,一種以區域為研究對象或視角的研究風向和理論趨勢正在不斷展開和深化,引發了學界和社會的廣泛關注,這便是“區域法治”研究。

誠如區域法治研究領域的領軍人物公丕祥教授所指出的那樣,區域法治不但在思想層面具有重要的理論意義,在現實層面還具有重大的實踐意義,它既是“實施依法治國基本方略、推進法治中國建設的有機組成部分”,又是“在國家法治發展進程的基本要求的基礎上,根據區域發展的法律需求,運用法治思維和法治方式推進區域社會治理現代化的法治實踐活動”。[1]換言之,如果說傳統意義上的地方法治研究側重于或者說預設了以“行政區劃”為中心的研究思路,將視野局限在了各個省、直轄市、自治區(或者是省級行政區以下的各個市)為代表的行政區域上,是一種典型的“行政區劃型地方法治研究”的話,那么,相比之下,區域法治研究可謂是地方法治研究中的“升級版”或“2.0版”——它將注意力集中在了當代中國獨特的空間結構特征上,即由于歷史、文化、經濟等多方面因素的影響和作用,若干在政治層面被人為劃定、在地理層面卻又相互毗鄰的行政區域,往往彼此間存在著極為密切的聯系和頻繁的互動,亦面對著需要共同解決的治理難題或發展困境,于是便在現實中通過政府力量聯合在了一起,試圖建立跨行政區域層面的溝通、協調、合作等機制和制度,致力于實現區域發展的終極目的,而區域法治便是上述活動的一個“可欲”產物。

然而,“可欲”并不代表“可能”或“可行”,二者間無法天然地劃上等號。區域法治不同于區域文化,如果說后者是一種哈耶克意義上的“自生自發”過程的產物,那么前者則是一種典型的建構理性行為的產物,充滿了人為構建、主觀設計的色彩。進而,一旦區域法治屬于一種發生在中央集權單一制體制下的、以地方政府為主導的法治建設活動和現象,那么,這種不同于“行政區劃型法治”的“地方法治2.0版”是否可能的問題,便自然而然地成為了一個值得深究的議題。

二、法治建設的地方承包

毋庸置疑,在當代中國法治建設的動力來源方面,政府而非民眾顯然構成了最主要的推動主體,“政府推進型法治”是對于這一現實的深刻描述。縱觀現有的地方法治建設,政府強勢主導、高位推動、統籌安排、一體推行的痕跡極為明顯,即使是那些先行法治化地區,在實踐中往往也是由地方政府“出臺政策文件主導法治先行的具體進程,將法治建設任務分配到立法、行政和司法等各個具體部門,每個部門發揮主觀能動性,……形成創新性的立法、行政和司法工作方式和法治成果”,即便在這個過程中有法律職業階層和民間力量的介入與參與,也在極大程度上依賴于政府部門所主動提供的研討、決策和參與平臺。[2]究其背后的深層次原因,顯然和“后全能主義政體”的運行模式緊密相關,即在保持低度政治參與的前提下,國家和政府會出于提升“績效合法性”的考慮,結合不同時期的發展主題和時代特征,有針對性地提出相應的階段性任務,并運用自身強大的整合、宣傳、動員能力,試圖在權威體制之下快速實現經濟、政治、社會、文化等領域的全方位發展。[3]自然,一旦法治建設成為了政府的階段性任務,在現有的“強國家—弱社會”的基本結構無法在短期內改變的情況下,政府必然會成為法治建設的主力軍和推動者。

值得注意的是,法治的本質含義在于約束和限制公權力,[4]盡管中央政府可以設定法治建設的宏觀目標和總體進程,并加以強力推動,但在地方政府層面,法治建設要想全面、真正地展開,顯然需要除了中央政府壓力以外的其它動力來源,否則,自我束縛式的工作無異于壯士割腕,在沒有確定收益但又成本巨大的情況下,地方政府顯然缺乏踐行法治的必要激勵。正是基于此,筆者曾經指出,當代中國的地方法治在具體屬性上既不同于單一制國家下的“代理型法治”,也不同于聯邦制國家下的“自治型法治”,而是一種介于二者之間的新形態——承包型法治,即一種建立在行政發包制的背景下,由中央政府作為委托人和發包人,地方政府在其承包的治理事項及其治權、事權的行政范圍內,自主決策和實施的法治建設類型。[5]詳言之,在“承包型法治”下,法治建設和經濟發展、招商引資、計劃生育、安全生產、綜治維穩等諸多工作一樣,只是一項需要被定期考核的政績工作而已,上級政府往往“將地方法治建設的若干方面分解、設計成一系列可以被數字化考核和測定的指標體系,并以相關指標是否能夠如期完成和實現作為考核結果的評定標準,以便于激勵各級地方政府尤其是其中的黨政一把手將法治建設納入到地方中心工作中去”,[6]這種工作思路已經得到了中央層面的明確肯定。[7]進而,由于法治建設通過政績考核這條線索直接與地方政府官員的晉升問題聯系到了一起,這就導致即使在某些情況下地方政府的法治建設會自縛手腳,但考慮到法治建設也會同時帶來諸如更多的投資者、更多的財政收入、更快的經濟增長乃至于更突出的政績等一系列好處,地方政府仍然有較大動力和激勵去從事法治建設。與此同時,各級地方政府在法治建設的側重點、突破點、具體規劃、發展特色、議程設定、督促落實機制等諸多方面還擁有較大的自主決策權和自由裁量權,這是“行政發包制”[8]體制在法治建設領域的必然投射和內在反映,這意味著中央乃至于上級政府按照“屬地化管理”的行政區劃原則,將包括法治建設在內的各種行政事務逐級發包給了各級地方政府,“賦予了下級政府許多事權和自由裁量權,這種事實上的管理權就像被保護的產權一樣可以變成對地方官員獨立決策的激勵”,這使得“行政發包所生成的地方事實上的自治權讓地方政府能夠對當地的差異性做出靈活反應,使中央的統一政策盡可能適合于當地豐富多彩的多樣性”。[9]

顯然,從“承包型法治”視角出發來反觀現實,現有的地方法治建設便呈現出了兩大突出的特征:首先,地方法治建設是高度圍繞著“晉升錦標賽”[10]而得以展開的。詳言之,只有將法治建設工作全面納入到政府官員的政績考核體系之中,地方政府才有動力和激勵去從事法治建設,這又意味著,法治建設必須要服務于經濟發展這個中心,只有在相關領域的法治建設能夠真正有利于促進經濟增長、增加財政收入、增加就業、改善投資環境時,法治建設才會被地方政府真正重視和著力推進,相反,一旦某些法治建設與經濟發展發生了沖突,不利于上述目標的實現時,地方政府就有可能會忽視、叫停甚至于否定、放棄相應的工作。其次,地方法治建設是高度依賴于“行政區劃”的,具有明顯的行政區域色彩。“晉升錦標賽”意味著不同行政區域間的政府官員圍繞著以經濟發展為核心的政績而展開激烈競爭,力圖獲得政治晉升方面的相對優勢。這樣一來,所謂的“地方法治”其實意味著地方層面的法治建設必須要被嚴格限定在一定的行政區域之內,一旦一地的法治建設成果被其它行政區域(尤其是臨近區域)所共享,這就有可能會導致該地政府官員晉升方面的比較優勢遭到嚴重削弱。就此而論,地方法治建設上的“屬地化管理”其實是“晉升錦標賽”的必然結果,二者間既相互聯系又互相支撐,而缺少了其中的任何一環,“行政區劃型法治”及其相應的“承包型法治”就將發生崩潰。

三、區域法治合作的可能性

在性質上,區域法治無疑屬于一種不同行政區域間的、有關法治建設方面的區域合作行為。在這個意義上,區域合作顯然構成了區域法治之所以可能的前提和基礎,相應地,只有在解決了區域合作的可能性問題之后,我們才能夠對區域法治的可能性形成樂觀的期待。

一如前述,區域法治是對于“行政區劃型法治”的重大超越,它的超越之處就在于,區域法治試圖跳出傳統的行政區劃層面,企圖在跨行政區域層面來從事法治建設,乃至于形成法治建設方面的區域特色。但與此同時,直至今日,地方政府官員間的“晉升錦標賽”及其相應的激烈競爭并沒有發生根本的改變,這是一個無法忽視和否定的現實狀況。因此,在假定“晉升錦標賽”依舊的情況下,不同行政區域間的法治合作行為是否可能呢?

這里,我們需要對“晉升錦標賽”模式加以細致的分析。在這種圍繞著不同行政區域間的同級政府官員所展開的晉升競賽中,為了確立合適的評價基準,中央乃至于上級政府提拔官員的主要參照標準往往有二:一是考察該官員直接前任的工作績效;二是考察該官員臨近地區[11]的經濟發展狀況。換言之,上述標準同時考慮到了不同時間段和同一時間段內的官員表現,即不同時間段的前后任官員之間的政績比較有助于合理評估后任官員的努力程度,而同一時間段內不同區域間的同級官員比較同樣有助于確認被考察對象的努力程度。在理想狀態下,如果被考察對象能夠在縱時和同時比較中均脫穎而出,自然會在晉升錦標賽中獲得較大的相對優勢。因此,對于一個理性的地方政府官員而言,他的一切工作無疑要建立在如下兩大出發點之上:一是在任期內促進區域內經濟增長,獲得相對于前任官員的比較優勢;二是密切注意臨近區域的發展狀況,力圖獲得相對于臨近地區同級官員的比較優勢。

這樣一來,在區域法治建設中,相關的地方政府官員無疑具有了雙重身份或角色:一是法治建設的參與者,他們關心不同行政區域間共存的治理難題和發展困境,并試圖通過法治化手段來解決上述問題;二是政治晉升方面的參與者,而且相鄰區域的政府官員們更是“晉升錦標賽”中的直接競爭者,他們關心自己的政治利益和政治前途,試圖獲得相對于臨近地區官員上的比較晉升優勢。與此同時,區域合作與晉升錦標賽還存在著性質上的巨大差別,即前者屬于一種“正和博弈”行為,參與其中的各方可以通過有效的溝通、協調、磋商、協議等多種方式實現利益上的雙贏、多贏局面,相比之下,“在政治晉升博弈中,給定只有有限數目的人可以獲得提升,一個人獲得提升將直接降低另一人提升的機會,一人所得構成另一人所失,在這個意義上參與人面臨的是一個零和博弈”。[12]進而,在面對著法治建設的參與者和政治晉升的參與者這雙重身份,在面對著區域合作的正和博弈和晉升錦標賽的零和博弈這雙重屬性時,任何一個地方政府官員(尤其是其中的行政一把手)都需要妥善處理好上述不同角色身份和事業屬性間的潛在矛盾和沖突。

在合作問題上,經濟學家們認為,從“集體理性”來看,如果各方都能選擇合作將會帶來巨大的“合作紅利”,然而,由于在現實中每個個體都會首先從“個體理性”角度出發來看待合作問題,這就導致在個體理性與集體理性之間經常會產生沖突,嚴重阻礙了合作的實現。在這個意義上,合作問題實質上是一個激勵問題,即通過可行的激勵機制來誘導個體改變原先的動力結構和狀態,最終經由個體理性選擇來實現集體理性。[13]進而,如果說“晉升錦標賽”構成了區域法治合作的一大重要制度背景,那么,至少在目前看來,能夠有效誘導不同行政區域的地方政府改變其“個體理性”的可行激勵機制是嚴重缺失的。大體上,我們可以將這種激勵機制劃分為“制度激勵”和“利益激勵”兩種類型,并做出如下分析:

(一)制度激勵

這里所謂的“制度激勵”意味著區域法治合作必須具有足夠的制度化支撐,必須建立在必要的規則合法性基礎之上。相反,如果區域法治合作面臨著嚴重的合法性危機或質疑,哪怕合作會帶來再多的好處,相關的參與者也不會有足夠的動力和激勵去從事這種行為。然而,不幸的是,當前的區域法治合作恰恰陷入到了嚴重的合法性危機之中。誠如有學者所言,“目前區域發展面臨的最大問題就是地方政府之間的橫向聯系缺乏合法性基礎,區域關系如何構建如何調整沒有任何法律上的依據”。[14]以區域立法為例,縱觀我國目前的憲法、立法法、地方組織法等相關法律可以發現,現有規定基本上沒有為區域立法提供較為直接、明確的法律依據,“實際上我國地方組織法在規定地方各級人大和政府職權時,都突出強調了‘在本行政區域內’這樣的限定,所以這些都無法為區域立法帶來正式的法律‘名分’,也即都無法作為區域立法合法律性的直接依據。這顯然嚴重阻礙了區域立法順利實施和有效開展”。[15]

當然,沒有憲法、法律層面的制度化支撐并不一定意味著區域法治合作是完全不可能的,因為在當代中國政府機關的橫向合作過程中,“合法性的標準并非恒定不變,合法與非法的界定往往是資源、信息索取者與提供者在一定的政策、法規、制度范圍內,通過談判、游說而生產出來的一種象征性符號。從這個意義上說,合法性困境既可以是資源、信息提供者構建出的藩籬,也有可能因索取者的策略性行為而消弭”。[16]因此,即使在制度層面無法無據,不少研究者也仍然樂觀地認為,只要憲法和法律沒有公開禁止區域合作,這就等于開放出來了一定的運作空間,使得有意合作的地方政府可以大膽嘗試和創新。然而,即便如此,這種嘗試和創新仍然有激勵不足之憂:一方面,地方政府間的區域法治合作行為屬于一種典型的公法行為,考慮到“我國現行憲法沒有任何條款對地方政府之間的橫向關系加以說明和規范,按照‘法無授權即禁止’的法理,地方政府之間似乎并不存在開展橫向聯合的合憲空間”。[17]顯然,在這個層面,區域法治合作不但欠缺法律基礎,還在一定程度上缺乏法理基礎,進而,上述兩種基礎的嚴重匱乏將使得地方政府間的區域法治合作行為近似于一種冒險行為,尤其在收益尚不確定但預期風險較高的情況下,任何理性的地方政府官員都不太可能會為這種合作行為主動買單,甚至于會出現嚴重的“搭便車”心態和傾向(即指望由其它地方政府出頭承擔全部成本和可能風險,自己卻共享收益)。另一方面,即便地方政府可以就區域法治展開試驗性合作,這種試驗也不同于通常意義上的“地方法治試驗”。通常所謂的“地方法治試驗”主要是一種“分級制政策試驗”[18]的產物,即地方政府在自己所屬的行政區域內,“在維護國家法制統一原則的基礎上,結合自身特色和地方實際,祛除法治‘路徑依賴’,在治理中試驗、在試驗中治理的一種回應互動和制度建構”。[19]同時,這種法治試驗之所以能夠成立,主要是因為在屬地化管理的行政區域內,地方政府可以通過上級的行政發包獲得大量治權和事權,而“一旦在大量事項上獲得了決策權和自由裁量權,地方就可以在一定范圍內有效汲取和整合資源,自主決定地方法治建設的具體方案和實現路徑”。[20]相比之下,在區域間的法治合作中,試驗行為的有效展開高度依賴于不同地方政府間的溝通與協調,但問題在于,由于其中的任一地方政府均不享有充分的決定權限,這就在很大程度上為這種試驗行為埋下了隱患,即全權決策主體的缺乏恐將導致試驗行為的無疾而終和不可持續,而這個難題又是無法通過諸如設立聯席會議、日常工作辦公室、聯合工作組等組織機構的方式所能解決的。

(二)利益激勵

實際上,相比于制度激勵,影響區域法治合作之可能性的最大激勵短板在于利益激勵方面。對此,曾經有研究者認為,區域合作的潛在收益足以驅使地方政府進行合作,其原因在于“這些潛在的收益包括政治的、經濟的和社會的等,并且這些收益可以由地方國家機關與其工作人員尤其是決策者來共同分享。例如,政治收益對于國家機關來講表現為可以提高該機關的政治公信力,獲得上級機關的嘉獎等,而對于其工作人員尤其是決策者中主要負責人來講,其政治收益則更是可觀的,提升自己政治威望,增加職務升遷的政治資本同時,還可以獲得其他相應的經濟和社會收益。對于一個真正理性的決策者而言,參與區域治理權的合作顯然是最優的策略選擇”。[21]應該承認,這種觀點具有一定的合理之處,一旦區域合作取得了成功,上述政治、經濟、社會等方面的收益確實頗為誘人。不過,這種觀點似乎完全忽視了晉升錦標賽的零和博弈性質,只是注意到了區域合作的正和博弈前景,因此存在著較大的可商榷空間。

與之不同,在同樣的問題上,來自于晉升錦標賽視角的分析主要建立在如下一個論點的基礎之上,即對于區域合作事業而言,“只有當合作的凈結果不改變參與人的相對位次時,合作收益才可能實現,否則合作很難發生”,換言之,“對于關心晉升的地方官員來說,晉升錦標賽的相對位次是第一位的事情,一切有利于相對位次的都要盡力去做,即使在經濟上虧損也值得;一切不利于相對位次的事情都要盡力避免,即使在經濟上存在巨大的合作收益”。[22]進而,這樣一來,影響區域法治合作的利益激勵短板也就昭然若揭了:

首先,在區域合作中,各個參與者奉行的是“成本最小化”原則,而不是“收益最大化”原則。當然,這里所謂的“收益”主要是指地方政府官員通過參與區域合作所可能帶來的政治晉升方面的有利后果和正面影響,與之相對,這里的“成本”則意味著政治晉升方面的不利后果和潛在風險。在一般意義上,追求“收益最大化”和“成本最小化”往往是一個理性經濟人所具有的并行的激勵結構,不過,這并不表明在所有情形中二者均會共存,也不表明在所有情形中二者均是同等重要的,相反,在諸如區域合作這種類型的政治晉升上的直接競爭者均參與其中的情形里,各個參與者往往傾向于選擇“成本最小化”作為自己的首要行動原則,進而,也只有在滿足了“成本最小化”這個條件之后,他們才有可能考慮進一步的政治收益。究其背后的深層次原因其實非常簡單,在晉升錦標賽中,任何參賽者要想獲得晉升均要擊敗自己的直接競爭者,他所追求的目標是要建立起相對于競爭對手而言的比較優勢,相形之下,追求區域法治發展只有在不妨礙上述目標實現的前提下才有可能得到參賽者的認真對待。在這個意義上,哪怕區域法治合作能夠給地方政府官員帶來再大的政治收益,只要這種收益不是排他性的和獨占的,就有可能會對參賽者的比較競爭優勢帶來削弱,甚至于會嚴重顛覆原先的相對位次格局。自然,考慮到區域法治合作收益的非排他性和非獨占性,任何理性的地方政府官員都不會有足夠的動力去全力推動合作,更不會允許出現“一人出力,多人共享”從而帶來嚴重削弱比較競爭優勢之局面的發生,甚至于在極端情況下,如果區域間不合作可能會帶來損害直接競爭對手的“可欲”后果,那么,即便合作收益再大,在理論上相應的地方政府官員反倒更有激勵選擇不合作。

其次,只有在屬地化管理的行政區域內部,地方政府才會將“收益最大化”奉為首要行動原則,此時,“成本最小化”原則反倒退居其次。由于晉升錦標賽嚴格按照屬地化管理原則考核當地政府官員,這就導致只有在政府官員所在的行政區域內部,他才會有最充分的激勵和動力去推進法治建設(盡管這種建設也是要高度服務于經濟發展這個根本大局)。不過,在這種情況下,相比于區域合作,政府官員的激勵結構已經發生了重大變化,即他們自覺地將“收益最大化”奉為首要行動原則,試圖在任期內提供出有助于在未來的晉升錦標賽中足以獲勝的政績,與此同時,“成本最小化”原則反倒約束力降低,只要能夠在短期內快速實現政績體系的全面提升,任何成本方面的考慮都可以被暫時忽略不計,甚至于會出現“前任欠債,后任買單”的情況。顯然,之所以會出現上述狀況,是與晉升錦標賽的基本屬性密切相關的:一方面,在一個固定的行政區域內部,在正常情況下法治建設成果的收益不存在“外溢”的可能性,亦不存在成果“權利歸屬”上的“重大爭議”,[23]地方政府官員自然有激勵從事法治建設并力圖在最大程度上獲取這種“排他性收益”,這也與區域法治中的非排他性、非獨占性收益形成了鮮明對比。另一方面,既然收益是排他性的,成本又可以轉嫁給后任官員承擔,自然,對于一個理性經濟人而言,“成本最小化”原則必然是第二位的,這對于地方法治建設事業而言亦是如此。

四、區域法治向何處去

從上述分析中不難發現,受制于晉升錦標賽、屬地化管理、行政發包制等結構性因素的影響,區域法治得以展開的前提性條件——區域法治合作——至少在目前看來存在著一定的不確定性,其突出表現體現在促進區域法治合作的激勵機制是嚴重缺失的。進而,如果說制度激勵問題尚且可以通過諸如加強中央立法供給、修改(憲法、立法法、地方組織法等)法律、設立實權性的跨區域組織機構等方式來加以解決,利益激勵問題的解決之路卻看上去更為艱難,因為如果晉升錦標賽、行政發包制等制度安排不發生根本性的改變,利益激勵問題將很難得到整體上的解決。而且,利益激勵問題能否解決還會在一定程度上波及到制度激勵問題的解決效果,因為無論如何加強立法、修法抑或設立何種組織機構,只要地方政府依然遵循晉升錦標賽和行政發包制的基本邏輯,即便區域法治合作行為具有了堅實的合法性基礎,地方政府仍然不會進行真正意義上的區域合作,最終恐將導致旨在解決制度激勵問題的一系列手段措施形同虛設。

因此,本文認為,“區域法治是否可能”的問題,在很大程度上取決于區域法治合作中的利益激勵問題能否得到有效的解決,盡管一步到位式的解決并不現實,但至少在目前看來仍然存在著可以改進的空間,這便是逐步改變現有的晉升錦標賽和行政發包制的制度安排。實際上,晉升錦標賽和以屬地化管理為核心的行政發包制是兩套相互依靠、互為支撐的制度安排,缺少了其中的任何一個,“為增長而競爭”的地方政府官員的考核、選拔體系就將崩潰,二者的共同作用為1978年以來中國的全方面發展提供了不可或缺的政府動力。然而,正如前文所分析的那樣,有利必有弊,在區域發展問題逐漸凸顯,民眾的表達意愿日漸增強的時代背景下,這種只專注于某一行政區域內的“向上負責”體制已經越來越無法有效回應時代發展所帶來的嚴峻挑戰,必須在一定程度上做出改變。而在區域法治合作的背景下,在本文看來,這種改變的重點方向主要有二:一是在現有的官員考核、評價體系中增加區域合作方面的相關內容。官員考核體系實際上是一個指揮棒,它包含了什么樣的內容,就會為政府官員提供什么樣的指引。而在目前的考核體系中,盡管縱觀近年來的行政體制改革,一個突出的方面便是試圖完善地方官員晉升的指標考核體系,引入了諸如“綠色GDP”、民眾滿意度測評等新的考核參數,同時在法治建設的指標考核中,也在一定程度上借鑒了國外發達國家和香港等地區的法治評估先進經驗,在強調評估主體的中立性、評估方法的科學性、參與主體的多元性等要求的基礎上,[24]保證指標考核能夠真正區分出不同地方法治建設的努力程度,從而試圖將傳統的以行政發包為中心的、以準市場化激勵為特征的行政體制已經開始向韋伯式的理性科層制[25]全面轉型,更為注重行政問責、程序正義和權力制約,[26]“只看結果,不問過程”的內部控制模式也將向以制度、程序為中心的控制模式轉移。但毫無疑問,區域合作方面的相關內容并沒有全面納入到現有的考核體系中,而是更多地體現為一種考核體系外的行政建議和指導,這也直接導致了地方政府在區域合作問題上缺乏必要的激勵。因此,在未來的官員指標考核體系改革中,如何在將區域合作納入進來的同時,有效區分和識別不同區域政府官員的努力程度,并將考核指標加以進一步細化和科學化設定,應當是改革的一大重點和難題。二是逐步改變現有的行政發包體制。行政發包就意味著地方政府必須屬地化管理,這又導致了政府官員通常只將注意力集中在自己的行政區域內部,缺乏區域合作的長遠眼光和有效動力。而縱觀近些年來的若干變化,以屬地化管理為核心的行政發包制目前已經呈現出了逐步弱化的趨勢。屬地化管理之所以長期遭到詬病的一個重要原因就在于中央政府將大量本應該屬于自己管轄的事項及其權力下放給地方,而在新世紀以來,中央與地方關系中的一個新趨勢卻是中央開始逐步回收某些權力,改為中央的垂直管理或者省以下垂直管理,這包括質量技術監督、藥品監管、統計、土地管理等諸多方面,一個最近的例子則是司法改革,在十八屆三中全會之后,中央試圖改變行政發包制下的司法地方化局面,推動省以下地方法院、檢察院人財物的統一管理。盡管這些措施的具體效果還有待進一步觀察,但毫無疑問,垂直管理的加強必定意味著屬地化管理的削弱,這將大大限制和降低地方政府橫向整合資源的渠道和能力,而在承包型法治下,地方政府之所以有動力來從事法治建設、之所以能夠大張旗鼓地搞各類法治試驗項目,恰恰和地方政府掌握了大量的權力和資源部分相關。進而,垂直化的收權就將導致承包型法治開始發生局部變動,中央層面的“頂層設計”可能在未來的地方法治建設中將起到更為重要的作用,而這又將為區域法治的全面展開奠定堅實的制度基礎。

當然,上述分析只是一種理論層面的簡化推演,在現實中,影響地方政府官員是否做出合作決策的動機因素和激勵機制是多種多樣的,比如,大量研究表明,非物質激勵可以在一定程度上改變行動者的原有動機結構和行為偏好,促使其按照主流價值觀的要求做出選擇和決策,繼而“通過文化的熏陶、價值觀的塑造,可以形成人們內在的精神力量,通過內省的機制,不需要借助第三方的監督從而節約大量的交易成本,較為低廉地促進合作的實現”。[27]這意味著,如果區域法治合作已經逐漸成為了社會各界的共識,并且得到了中央層面的大力肯定和宣傳,那么地方政府官員就有可能會在這種新型的“組織文化”[28]氛圍中改變其原有的行動策略,更為看重區域合作的正和博弈結果,并將合作過程中可能產生的相關成本內部化。但與此同時,我們還是需要強調,相比于非物質激勵,諸如利益激勵這樣的物質性激勵手段所能產生的影響無疑要更大、更深遠,單純指望非物質激勵手段來解決現有的區域法治合作激勵不足的難題,恐怕是一個不切合實際的美好期待。因此,在本文看來,回答“區域法治是否可能”的問題最終還是要回到如何解決利益激勵這樣的老問題上來,而這又需要中央與地方、國家與社會層面的共同應對和攜手解決。

[1]公丕祥:《法治中國進程中的區域法治發展》,載《法學》2015年第1期,第8頁。

[2]參見倪斐:《地方先行法治化的基本路徑及其法理限度》,載《法學研究》2013年第5期,第65-68頁。

[3]參見蕭功秦:《中國的大轉型:從發展政治學看中國變革》,新星出版社2009年版,第113-127頁。

[4]參見[美]塔瑪納哈:《論法治——歷史、政治和理論》,李桂林譯,武漢大學出版社2010年版,第147-152頁。

[5]參見丁軼:《承包型法治:理解“地方法治”的新視角》,載《法學家》2018年第1期,第18-32頁。

[6]丁軼:《承包型法治:理解“地方法治”的新視角》,載《法學家》2018年第1期,第26頁。

[7]比如,在《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中就強調指出,要“把法治建設成效作為衡量各級領導班子和領導干部工作實績重要內容,納入政績考核指標體系。把能不能遵守法律、依法辦事作為考察干部重要內容,在相同條件下,優先提拔使用法治素養好、依法辦事能力強的干部。”參見《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》,人民出版社2014年版,第36頁。

[8]限于篇幅,這里不擬對行政發包制的相關特征再行介紹,具體請參見周黎安:《轉型中的地方政府——官員激勵與治理》,上海人民出版社2008年版,第54-86頁;周黎安:《行政發包制》,載《社會》2014年第6期,第1-38頁。

[9]周黎安:《轉型中的地方政府——官員激勵與治理》,上海人民出版社2008年版,第70頁。

[10]所謂的“晉升錦標賽”,是指中央或上級政府在行政、人事等方面集權的前提下,對多個下級政府部門的行政長官設計的一種晉升競賽,競賽優勝者將獲得晉升,而競賽標準由上級政府決定,它既可以是GDP增長率,也可以是其他可度量的指標,采取了多層級、逐級淘汰的程序,可以發生在中央以下的任何一級地方政府之間。具體請參見周黎安:《中國地方官員的晉升錦標賽模式研究》,載《經濟研究》2007年第7期,第36-50頁。

[11]之所以選擇臨近地區作為比較對象,是因為在通常情況下,相鄰地區的地理、經濟等因素較為接近,更有利于作為比較的標準,當然,如果相鄰地區間的經濟發展差距較大,僅是具有地理上的相似性,這種比較也將無法進行。

[12]周黎安:《轉型中的地方政府——官員激勵與治理》,上海人民出版社2008年版,第249頁。

[13]參見張維迎:《博弈與社會》,北京大學出版社2013年版,第6-8頁。

[14]張彪:《區域沖突的法制化治理》,載《學習與實踐》2015年第3期,第25頁。

[15]陳光:《區域立法協調機制的理論建構》,人民出版社2014年版,第47頁。

[16]馬伊里:《合作困境的組織社會學分析》,上海人民出版社2008年版,第168頁。

[17]張彪:《區域沖突的法制化治理》,載《學習與實踐》2015年第3期,第25頁。

[18]See Sebastian Heilmann, “Policy Experimentation in China’s Economic Rise”, Studies in Comparative International Development, Vol.43, No.1, 2008, pp.1-26; Sebastian Heilmann, “From Local Experiments to National Policy: The Origins of China’s Distinctive Policy Process”, China Journal, No.59, January 2008, pp.1-30.

[19]周尚君:《國家建設視角下的地方法治試驗》,載《法商研究》2013年第1期,第8頁。

[20]丁軼:《承包型法治:理解“地方法治”的新視角》,載《法學家》2018年第1期,第25頁。

[21]陳光:《區域立法協調機制的理論建構》,人民出版社2014年版,第41頁。

[22]周黎安:《轉型中的地方政府——官員激勵與治理》,上海人民出版社2008年版,第252頁。

[23]當然,這僅是就一般情況而言的,也不排除其它地區乃至于相鄰地區有時會有意“復制”一地法治建設成果的可能性,比如近些年來在地方立法中屢屢出現甚至于愈演愈烈的“立法抄襲”現象,可能在一定程度上就與此相關。參見孫波:《試論地方立法“抄襲”》,載《法商研究》2007年第5期,第3-10頁。

[24]參見錢弘道等:《法治評估及其中國應用》,載《中國社會科學》2012年第4期,第140-160頁。

[25]大體上,韋伯意義上的科層制,其主要特征包括規則化運作、部門權限明確、官職層級制、公私分明、徹底的專業訓練、職務全職化、規則一般性等等,參見[德]韋伯:《韋伯作品集III:支配社會學》,康樂、簡惠美譯,廣西師范大學出版社2004年版,第22-24頁。

[26]參見周黎安:《轉型中的地方政府——官員激勵與治理》,上海人民出版社2008年版,第322-324頁。

[27]張維迎:《博弈與社會》,北京大學出版社2013年版,第8頁。

[28]對于組織文化因素在當代中國法治實踐過程中所發揮作用的具體分析,參見丁軼:《反科層制治理:國家治理的中國經驗》,載《學術界》2016年第11期,第32-33頁;丁軼:《等級體制下的契約化治理——重新理解中國憲法中的“兩個積極性”》,載《中外法學》2017年第4期,第872-873頁。

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