當前位置: 首頁 ? 調查研究 ? 王裕根:論鄉村社會的內在秩序及其生產機制——以鄉鎮綜治工作為例

王裕根:論鄉村社會的內在秩序及其生產機制——以鄉鎮綜治工作為例

[摘要] 鄉鎮綜治工作是觀察基層社會治理的重要窗口。鄉鎮綜治工作的具體實踐經驗表明,基層綜治工作是一項系統而全面的工作,對上有考評晉升的壓力,對下有綜治維穩的壓力。通過具體分析綜治干部糾紛化解與矛盾調處的過程,可以發現綜治工作的目的在于協調生產一種內在秩序,內在秩序具有強治理性、弱法律性以及強協作性。這樣一種內在秩序是受綜治工作的多重壓力、綜治干部的鄉土本色以及糾紛個案的“延伸性”共同作用而形成。為使法治成為這種內在秩序的重要生產方式,逐步提高基層社會治理法治水平,未來綜治工作的改革應提高綜治干部的法治思維,完善綜治工作的考評機制以及改革糾紛案件的分流機制。

(On the inner order of rural society and its production mechanism

——A experience research on comprehensive management work )

 

引言

《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)第五部分“增強全民法治觀念、推進法治社會建設”之第二個領域“推進多層次領域的依法治理”中明確規定,要“堅持系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理,提高社會治理法治化水平。”這充分表明,提高社會治理法治化水平,不僅要依照法律的規定進行社會治理,也要運用法律以外的方式和手段進行綜合治理、系統治理和源頭治理,但最終要落實到實現依法治理的目標來。應當看到,我國幅員遼闊,區域自然地理特征差異顯著,“東方不亮西方亮,黑了南方有北方”[[1]]P189,城鄉之間、東中西部區域之間以及內陸和邊疆之間的生活方式和風土人情存在顯著差異,群眾對法律的認知和信仰也存在差異,而在事實上,“中國很大、民族很多、歷史很悠久、文化很豐富、地區差異很明顯,這一客觀事實,決定了我國的法律必然也是多元和多樣化的。”[[2]]p1因此,如何回應法治在社會治理當中遭遇的困境,經驗分析法律在社會治理當中被運用的實踐樣態依然是擺在國內學界的一個重大課題。

就鄉村社會的法治而言,當前對鄉村社會的法治經驗研究主要表現在基層社會的司法和執法領域,[①]研究成果也比較多。鄉村司法方面,早在上個世紀之交,蘇力就曾注意到中國基層司法制度與鄉村地方性知識并存的態勢,并從法治在建構國家秩序的角度深刻分析了法治在基層社會秩序建構的困境。[[3]]此后,國內學者從不同角度勾勒出了鄉村社會的司法現狀以及不同類型案件的治理經驗,經驗分析了不同村莊之間的糾紛類型及其解決機制,[[4]]并闡釋了鄉村司法中治理和法治之間的政治動因[[5]]。相比司法而言,鄉村執法領域的研究成果則比較少,陳柏峰等研究團隊結合基層社會調研的基礎上,分析了城鎮規劃區的執法困境、彈性執法的經驗基礎、城管執法的政治動因、基層派出所執法的“沖突與合作”困境以及鄉村計生執法的“雙軌制”模式[[6]]。總體上看,國內學界對鄉村司法和執法的研究大多借助一種中觀或微觀的視角去分析基層社會中執法機關與民眾的互動關系,深描了法治方式在建構基層社會秩序時所遭遇的的困境,建構了“雙二元司法”結構以及提煉了基層執法的“雙軌制”模式概念。[[7]]這在一定程度上豐富了轉型期對基層社會結構及其復雜社會關系的認識,闡釋了基層社會中的治理和法治之間的深刻張力以及由這種張力產生的鄉村社會秩序。由于司法和執法機關本身就有將國家法律推向社會的職責,因此在“國家—社會”的視野下觀察基層社會的法治經驗時,通過參與式觀察司法機關和執法機關與群眾的互動過程,可以具體分析國家“正式權力的非正式運作”[[8]]的一面,這樣也就不可避免形成一種基層社會治理與法治并存的二元格局。如果不考慮鄉村司法和執法機關本身固有的職責在于把國家法律推向基層社會,而把作為非法律部門的鄉鎮綜治部門作為考察視角,具體觀察鄉鎮綜治部門的工作實踐,并在總體上把握法律在鄉村社會治理中的功能實踐,亦可以進一步加深對鄉村社會總體秩序的認識。

鄉村社會的綜治工作是觀察基層社會治理運行的重要窗口。從提高社會治理法治化水平的要求來看,基層社會的綜治工作亦是評價基層社會源頭治理、依法治理、綜合治理以及系統治理的重要衡量標準,甚至也可以在“國家—社會”的角度管窺法律在基層社會中運行的實際情況,因而為了全面系統地研究鄉村社會秩序的生產機制,亦可結合鄉村社會的綜治工作的實踐經驗進行系統分析,探求鄉村社會秩序生產的一般機制。因此,本文的問題在于,鄉村社會綜治工作的經驗是什么?如何認識綜治工作生產的鄉村社會秩序?這樣一種秩序形成的機制是什么?

歐陽靜認為,鄉鎮綜合治理是一種“做作業”與“事件性治理”并存的邏輯,鄉鎮政府在一些糾紛化解過程中呈現“應急性”特征。[[9]]這在一定程度上分析了鄉村綜治工作的日常軌跡,但沒有從整體上分析綜治部門在糾紛調解過程中如何生產鄉村社會秩序以及法律在建構鄉村社會秩序的困境。喻中認為,中國法治建設模式的價值目標在于“治”,而實現具體這一目標的手段在于“綜治”,綜治方式、責任主體以及規則體系具有多樣化。[[10]]喻中看到了法治與治理之間的手段和目標的關系,但卻沒有注意區分城鄉之間社會秩序的差別,也缺乏對鄉村社會綜治工作的經驗分析。鄉村社會司法和執法的經驗研究表明,鄉村社會的生產既有國家權力滲入鄉村社會生活的一面,又涵蓋了鄉村社會自身的運行規則。綜治工作是鄉鎮的中心工作,其擔負著維護社會秩序、保持社會穩定的重大責任,因而其在秩序生產過程中也必然涵蓋著國家權力的一面,同時也必須遵循鄉村社會運行的一般規則進行。這種國家權力既可以通過法律的形式表現也可以通過政治的形式體現,而作為鄉村社會的內在運行規則卻是一定社會結構和文化的產物。哈耶克從人類理性與進化的活動出發,認為人類社會生活中有一種自發自生的內部秩序存在,其行為要素有著自己的一套運行規則,它區別于國家基于特定目的進行理性設計的法律而建構的外部秩序。在他看來,“自發自生的內部秩序是在及時性環境某些要素行為遵循某些規則的結果”[[11]](p63,國家無法基于特定的政治目的去改變這種內部秩序。本文擬借用內在秩序這一概念分析鄉村綜治工作作為一個綜合協調部門所生產的秩序屬性。在這里,這種內在秩序并不完全是自發自生的內部秩序,而是在綜治部門協調下產生的,它含有國家意志的政治成分,也不同于國家通過立法和法律強加給鄉村社會的外部秩序,因為其表現出弱法律性、強治理性特征。從基層綜治工作的的角度看,這是一種協調生產的內在秩序,有其特殊的政治、社會乃至文化背景,表現為秩序生產并非是國家機關按照立法和法律的秩序要求去建構,而是鄉鎮綜治干部在考慮維穩的政治壓力以及既有的治理資源,并在具體社會情境中運用鄉村社會的社會生活習慣和運行規則通過協調各方力量而產生的內在秩序。基于此本文的結構在于,首先通過分析基層綜治工作的實踐經驗,并對其糾紛化解的過程進行深描,進而提煉出這樣一種內在秩序的基本特征,最后聯系鄉村社會治理經驗,綜合分析這樣一種內在秩序產生的結構性動因。

一、條塊管轄中的綜治工作

“綜治治理”工作最早是在1991年2月19日提出,當時中共中央、國務院作出《關于加強社會治安綜合治理的決定》,明確了社會治安綜合治理的指導思想、基本原則、主要任務和工作措施。同年3月21日,中共中央決定成立中央社會治安綜合治理委員會,作為協助黨中央、國務院領導全國社會治安綜合治理工作的常設機構,[②]下設辦公室,負責綜治工作日常事宜。到目前為止,據中央社會治安綜合治理委員的官網顯示,綜治委的成員單位包括47個,基本涵蓋了黨、政、軍、團、學各個部門。[③]而在最底層的鄉鎮一級政權,綜治工作更是一項系統而全面的工作,其覆蓋面比較大,不僅包括鄉鎮機關部門和和社會團體,而且還包括企業、醫院、學校、農村、社區等單位的綜治工作。

(一)“條”上的業務考評

鄉鎮綜治工作主要是對接縣(區、市)級的政法委員會(政法委)和社會治安綜合治理委員會(綜治委)[④]的工作。在鄉鎮一級,一般會按照上級的要求成立綜治委,設立辦公室,又稱綜治辦[⑤],具體負責協調鄉鎮綜治工作的日常事宜,其中綜治委的主任一般由鄉鎮黨政主要負責同志擔任,綜治辦主任則由鄉鎮黨委分管政法工作的委員擔任。以筆者調研的J縣X鎮為例,該鎮成立的鎮社會治安綜合治理委員會由該鎮鎮長擔任主任,下設辦公室,綜治委辦公室總共只有2人,其中一位由鎮里主管政法工作的黨委委員擔任辦公室主任,另外一位科員擔任辦公室副主任,具體負責綜治工作的組織協調事宜。根據《中央社會治安綜合治理委員會關于加強社會治安綜合治理基層基礎工作的意見》,鄉鎮綜治辦工作的主要包括貫徹落實上級綜治維穩重大決策部署、組織協調解決本地區的矛盾糾紛、指導和監督鄉鎮各單位、村社的綜治工作以及調查研究本地區的治安形勢特點等方面。可以看到的是,這些工作要求都是各級綜治辦的要求,為了落實這些工作要求,鄉鎮一級政權在組織機構上大都沿襲上級綜治部門的要求進行設置,目的是對接和完成上級綜治工作任務和指標,進行“做作業”。

鄉鎮綜治辦受縣一級綜治辦業務上的指導,并接受上級業務上的考評。以筆者調研的J縣X鎮來看,縣一級綜治辦每年都會對下面的鄉鎮綜治工作進行考評,主要從組織建設、基礎建設以及工作實效等方面進行量化打分,實行倒扣分制。按照J縣對鄉鎮的考評規定(見下表),綜治工作主要考評平安系列創建工作、網格化管理工作以及打黑除惡工作等項目,主要通過查臺賬、看文件、看工作記錄、會議記載以及實地走訪群眾的方式進行打分評價,并明確規定了扣分項目。考核結果直接影響到鄉鎮干部提拔晉升、績效考核。年度綜治工作考核合格的話,鄉鎮干部可以在年底多加一個月的工資。這些制度上的考評激勵與獎懲是鄉鎮綜治干部進行行為決策的外在動因,并且影響著鄉鎮綜治干部在處理本地區糾紛矛盾時的決策行為,也即鄉鎮綜治干部在處理一般社會糾紛會根據考核的權重大小,分清糾紛的輕重緩急程度進行處理。

J鄉鎮(管理區)綜治工作檢查考評計分表

項目 落實綜治領導責任制情況 平安系列創建工作 網格化工作 特殊人群和流動人口管理工作 重點整治、打黑除惡工作 綜治基層基礎建設
分值 11分 20分 20分 17分 20分 12分

(二)“塊”上的統一領導

在本鄉鎮范圍內,綜治辦是考核本行政區域范圍內各村社、單位綜治工作的機構,對各單位、村社的綜治工作實行黨政同責。為此,鄉鎮黨委和政府在年初會召集各單位、村社開會,布置年度綜治任務和目標,并且鄉鎮各單位以及農村、社區主要負責人每年都必須與鄉鎮主要負責人簽署目標責任書,目標責任書主要是圍繞年度工作要點展開。根據《2016x鎮社會管理綜合治理工作要點》要求,“各村社和鎮直單位要建立黨政一把手負總責社會管理責任體系。落實包案責任,嚴格落實矛盾糾紛和重大不穩定因素定期排查報告制度。建立矛盾糾紛化解包案責任考核制,并將結果記錄干部考核實績,做到“小事不出村、大事不出鎮”和“糾紛不出行業系統、矛盾不上交”。健全領導干部綜治工作實績檔案、將各級黨政領導干部和領導班子抓平安建設的實績要列入干部述職和政績考核的內容。嚴格執行綜治考核獎懲、年終考核制度,實行“一票否決”制和重大案件領導責任查究制。”這些工作要點基本上是根據上級綜治部門的工作要求而制定,正如X鎮主管綜治工作的黨委委員這樣說道“我們的工作和上面的工作是一脈相承的,上面檢查我們,我們就督辦下面的”。這表明在“壓力型體制”[[12]]面前,綜治工作以層層分解、任務發包的形式落實到了鄉鎮區域內的每一個單位部門,各單位部門的主要負責人是綜治工作的第一責任人,對各單位綜治工作的考評主要在于對考評各單位領導的責任。

綜治工作往往與地方維穩工作緊密聯系在一起,綜治維穩工作是鄉鎮黨委政府的中心工作。維穩工作堅持“屬地管理”原則,實行“條塊結合、以塊為主”的管理模式,并且根據《中央社會治安綜合治理委員會關于實行社會治安綜合治理一票否決權制的規定(試行)》(綜治委[1992]1號)規定,縣級以上綜治部門可以對鄉鎮維穩工作直接行使“一票否決權”,在實踐中,“一票否決”的標準往往會根據上訪人數判定,通常情況下每年縣綜治辦只要存有鄉鎮里面一次上訪記錄,該鄉鎮的綜治工作考核分數即為零分,而達到超過五人次的群訪即是“一票否決”,則該鄉鎮無資格參加年度內的綜合考評。此外,在一些關系到社會穩定的事項,如果鄉鎮黨政領導干部處理不當將進行問責。根據2009年中央頒布的《關于實行黨政問責領導干部問責的規定》第五條的規定,對于群體性事件、突發事件處置失當,導致事態惡化,造成惡劣影響的,要對黨政領導干部進行問責。在“壓力性體制”下,上級政府對鄉鎮黨委政府綜治維穩工作的政治任務高度重視,以致采用“一票否決制”來考核鄉鎮黨委政府的維穩工作,從而堅持“搞定就是穩定、擺平就是水平”的治理邏輯,這種治理邏輯在有些學者看來是一種“穩定政治”[[13]]。為了社會穩定,在“穩定壓倒一切”的話語以及“一票否決事項”考核壓力下,鄉鎮黨委政府不得不采取一切手段報矛盾化解在基層,糾紛解決在當地,做到矛盾責任不上交,而這樣做不一定真正維護了社會穩定,反而會使基層政府職能受到一定削弱。[[14]]因而在中國條塊管轄關系的現狀下,綜治工作雖屬“塊塊管理”,但通過對條條上考核壓力,卻實現了社會總體穩定。[[15]]

二、糾紛解決與內在秩序的生產

維護社會穩定,最主要的是要及時化解群眾的矛盾糾紛,矛盾糾紛化解是鄉鎮綜治工作的重要組成部分[⑥]。有些矛盾糾紛如果不及時防范和化解的話或者沒有有效化解的話,可能會引發當事人上訪,一旦上訪到上一級部門或者越級上訪,就會給鄉鎮黨委政府綜治工作的考評帶來不利,因此如何及時有效的化解矛盾糾紛是基層綜治干部的重要任務,特別是要做到矛盾解決在基層,糾紛化解在當地,保證“小事不出村、大事不出鎮、矛盾不上交”的綜治工作局面,依然考驗著基層綜治干部的工作能力。

綜治干部在化解矛盾糾紛時,并沒有采用法律的方式進行處理,而更多的是采用了一種人情、朋友以及中間人勸說的方式進行化解,可以說鄉村社會生活的運行遵循一套固有的邏輯規則。“生活走著自己的路,思維無法替它作出別的規定,只有致力于描述它,反映它、概括它,從而理解它。”[[16]](P375)從三個案例中可以看到,法律作為一種國家建構的外在秩序,在滲入鄉村社會生活中,并沒有完全被吸納進來,相反在調解的實用理性主導下,基層綜治干部更多的是利用了“地方性知識”,[[17]]成功化解了鄉村社會的矛盾糾紛,在此過程中綜治干部實際上參與協調生產了一種鄉村社會的內在秩序。這樣一種內在秩序具有以下三個特征:一是弱法律性,這表現為基層綜治干部處理的一些糾紛,往往在法律上規定的不明確或者說根本不是法律所能解決,這就決定了他們在處理這些糾紛時不能完全按照法律的規定來處理。但是,有時綜治干部在處理一些無理糾紛時,也會運用法律的規定或者權威來賦予綜治干部工作的公正性與正當性,例如案例3中,綜治干部面對非正常死亡的無理取鬧,策略地采用了“法治社會”話語權威進行協商處理。盡管如此,從調研的經驗來看,綜治干部調解處理的糾紛很少運用法律的手段進行處理,程序和結果或許很多都是不合法,但卻合情合理,也即其社會效果的影響力明顯大于法律效果。二是強鄉土性,這主要表現為在鄉村社會糾紛事由的鄉土性和解決方式的鄉土性。在鄉村社會中,很多糾紛的發生乃至鬧大都因為家庭鄰里的瑣事沒有及時處理好而產生,許多農民因為樸素權利觀以及“尊嚴政治”斗爭的需要[[18]](p142-143)經常把事態擴大,或以到政府“鬧”的方式換取更多的利益。而在解決方式上,基層綜治干部往往會“對癥下藥”、“一把鑰匙開一把鎖”,通過給糾紛當事人講好話、做工作,并通過中間人的方式進行勸說,給當事人有個好的心理預期,這些方式都突顯了鄉村社會內在秩序的強鄉土性特征。三是強協作性,鄉鎮綜治部門是一個協調部門,很多糾紛化解都是需要其協調相關單位、個人組織解決。例如在處理一些非正常死亡案例時,為了控制事故現場的秩序以及撫慰死者家屬的情緒,綜治部門一般都要協調派出所、交警部門、民政辦、司法所進行協調處理。此外,在化解群眾糾紛時,綜治干部一般都會給各個當事人做工作,有時還要借助糾紛當事人的親戚朋友力量去做工作,促成事情的解決,盡快召集他們協商簽署一個調解協議。這些工作實踐充分表明,鄉村社會內在秩序的生產并不是綜治干部單個能夠完成的,而是在地的與鄉村社會其他社會力量進行協作參與才能夠完成,因此鄉村社會內在秩序并不是綜治干部單獨能夠生產,而是許多不同單位和個人協作而成。充分認識鄉村社會內在秩序的生產具有弱法律性、強鄉土性以及強協作性,是構建多元化糾紛解決機制的理論基礎,[[19]]也將從整體上進一步認識綜治工作的糾紛化解機制。

三、內在秩序的形成機制

如果說綜治工作是在協調生產一種鄉村社會內在秩序,那么這種內在秩序的生產本身受基層社會關系的結構性制約。“如果要對實踐活動作出解釋,只有把產生實踐活動的習性賴以形成的社會條件與習性被應用時的社會條件聯系起來,也就是必須通過科學的工作,把習性在實踐中并借助實踐隱蔽地建立起來的這兩種世界狀態聯系起來。”[[20]](p85)置身于基層社會生活的實踐場域中分析,往往可以看到內在秩序形成的政治、社會以及文化因素。從政治上看,綜治工作本身是一種壓力性的工作。綜治維穩既是一項鄉鎮黨委政府的一項中心工作,也是一項政治任務。為完成這樣一種政治任務,綜治干部必須在多重壓力面前生產一種內在秩序,也因此在工作實踐中總是涵蓋著政治倫理屬性。從社會和文化上講,中國鄉村社會目前處于一個“半熟人社會”[[21]](p9),農村社會的鄉土本色并沒有完全褪去。綜治干部作為鄉村社會的一員,本身生活在鄉村社會的權力文化網絡中,鄉土本色依然存在,再加上糾紛個案中具有“延伸性”,[[22]]這些因素使得基層綜治干部在處理具體糾紛時會采用多種解決手段,協調生產一種內在秩序,以實現鄉村社會“治”的價值目標。

(一)綜治工作的多重壓力

作為最低一級的國家政權,鄉鎮黨委和和政府直接與群眾生產生活打交道,作為國家政策的最終落實者,中央要求鄉鎮黨委和政府對本行政鎮區域的社會秩序內負總攬全局和協調責任。這樣一來,群眾中比較突出的矛盾糾紛以及涉及到群體性事件的糾紛大都有鄉鎮綜治辦組織協調解決。基層鄉鎮處于國家權力的最末梢,面對基層社會紛繁復雜的社會事務,國家權力在協調解決系列社會事務時有時也會顯得捉襟見肘,在基層調研也常常聽到基層綜治干部“權力太小、責任太大”的怨言。事實上,綜治工作和鄉鎮其他站所工作一樣,其也面臨條塊管轄中的制約,具體表現為“條”上的業務考核和“塊”上的組織領導,因條塊的制約導致基層綜治干部在化解矛盾糾紛時常常有來自上級維穩的壓力以及同級黨政主要領導晉升考評的工作壓力,有時甚至來自群眾上訪的壓力,因而鄉鎮一級政權運行于壓力型科層制與鄉土社會之間。[[23]]

具體而言,首先綜治工作會來自上級綜治部門考評的壓力。基層鄉鎮工作每年都要接受上一級的考評,每一年考評的指標和任務都差不多,都設置了“一票否決”的事項。為了應對上級考評的工作壓力,綜治辦必須按照上級的考評指標和任務進開展工作,摸排社會糾紛,盡量做到“小事不出村、大事不出鎮、矛盾不上交”,保一方社會穩定。其次,綜治工作有來自地方黨委政府“一把手”的壓力。綜治維穩工作的實績是地方黨政主要負責人的重要考核指標,其考核結果直接與晉升和提拔相掛鉤。綜治部門在處理一些上訪案件時,常常面臨地方黨政負責人壓力,如何把當事人的訴求盡快解決并使其不再上訪是基層綜治辦部門面臨的重要問題。如遇有些人直接越級上訪的,地方綜治部門還得去上級部門把人接回來,并要求綜治辦盡快化解矛盾糾紛,黨政主要負責人對此施加的壓力比較大。最后綜治工作還有來自當事人的壓力,這主要表現在綜治辦在調解一些民事糾紛時,需要做不同當事人的工作,使其盡快達成一個調解協議。這個調解協議是雙方當事人都必須接受,如果一方不接受或一方思想工作沒有做好,就有可能引發當事人去上訪,最終還得調動體制內外的資源去協調解決。因而這種壓力直接來源于當事人一方對調解結果的不認可,在這種情況下只能通過不斷的反復做工作才能達成協議。

這三個方面的壓力是基層綜治干部必須面臨的,這些壓力的存在具體表現為在糾紛化解時采用一種異于法治運作方式的邏輯規則解決糾紛,進而協調生產一種內在秩序。正如一位基層綜治干部所說:“我管政法這段時間,實際上沒有法,政府說白了,就是和稀泥,穩定大局。用人情、朋友等方式,想近一切辦法感動他,讓他不上訪,而不是走法律程序。哄了原告哄被告,勸回去,不來上訪就行了”。這是因為,如果按照法律方式進行解決,綜治干部多花的時間成本以以及各類資源比較大,而用人情感動、勸說、敷衍的方式進行處理成本較小。而有些問題即便按照法律的規定能夠化解,當事人也有可能因為對綜治干部的處理決定不服而卻上訪,但上級卻有可能認定這是越級上訪,因而還是會影響上級對下級的考評。上級對下級工作一般只問結果不問過程。為了把糾紛矛盾從源頭上解決,穩定當事人不去上訪,基層綜治干部會采用法律以外方式進行化解,通常要使用配置型資源和權威性資源。[[24]](p243)與此同時,在化解一些矛盾糾紛時,盡管有些沒有法律規定,但綜治干部仍會基于維護政治維穩的壓力,在解決系列利益糾紛時會考慮政治倫理處理一些事情,[[25]]而不是按照法治主義原則完全不管不顧。這就決定了綜治干部在化解糾紛時并不是完全按照法律程序來,建構的不是一種西方國家所追尋的法律外部秩序,而是在強調政治穩定和政治倫理下,協調各方力量以及各類社會資源進行生產的內在秩序。這是一種協調生產的內在秩序,在鄉村社會具有明顯的政治壓力屬性和政治倫理屬性。

(二)綜治干部的鄉土本色

綜治干部常年生活在鄉村社會中,在日常的生活交往中會形成自己對鄉村生活的運行規則的判斷,這些判斷會影響綜治干部的思維,使其盡量按照鄉村社會的運行規則進行辦事。可以說,盡管鄉村社會的轉型隨著現代化的發展方向加快,但依然存在“鄉土性”的一面。于綜治干部而言,自身經歷的鄉土性規則不會隨著時代的發展而很快退卻,同樣,其所處理的糾紛對象也不會因為時代的變遷而去“鄉土性”。相比城市中的陌生人社會的交往,當代鄉村的日常生活交往總會基于講感情、顧面子、說人情的方式進行社會生產與再生產,可以說,鄉土社會總體上形成了一種不同的人交往生產的人情秩序。[[26]](P237)不同的人交際圈不一樣,其所連接的社會關系圈存在交叉,進而產生一定的權力關系,于是就會有一種面子、情感的生產和交換,每個人的生活因為一次人情、面子的交換而產生未來生活交往中的同樣期待。因而對于鄉村社會的每一位成員而言,日常生活的感情維系以及面子生產是生活交往持續性的重要前提。

綜治干部作為鄉土社會的一員,也有自己的生活交際圈,表現為同村關系、朋友關系、同事關系等等,這些關系的存在對化解矛盾糾紛時具有重大幫助。例如,在上述案例2中,綜治辦副主任利用其所在的村莊的關系進行勸說,希望通過受害人能夠做出一點讓步,不要去找政府鬧,盡快達成調解協議。而受害人基于對綜治辦副主任同村關系的信任而同意其對糾紛調解,“信任是面子的重要因素,面子的增失依賴雙方當事人的地位以及各當事人相關的人物因素決定”,[[27]]P149于是當事人給了綜治辦副主任的一個面子,這種面子的給予是希望換回綜治干部能夠公平公正甚至對受害者有所偏向地處理糾紛。也就是說,綜治干部因為自己的交際圈可以成為順利化解矛盾糾紛的條件。同樣,糾紛當事人本身也生活在一定的生活交際圈范圍內,綜治干部可以利用糾紛當事人的交際圈進行調解。例如上文案例3中,綜治干部利用糾紛當事人的家人及其好朋友進行做工作,這樣有效安撫當事人的情緒、促成當事人接受調解結果。因為不同人的交際圈的存在,就必然存在交叉關系,這時化解鄉村社會的糾紛往往需要通過中間人,由于中間人的介入,使得本來非常僵化的矛盾糾紛打開了一個破解的新局面。

由于鄉土社會中存在人情、面子生產與交換的規則,這些規則是鄉村社會生產與再生產的前提和基礎。基層綜治干部作為國家權力的代表,既有國家“公”的一面,但鄉村社會的一員,更有鄉村社會的“私”的一面。不言而喻,公的一面體現為他們要代表國家處理鄉村社會的糾紛,維護社會穩定,而私的一面,表現為他們在化解矛盾糾紛時需要遵循一套鄉村社會的交往規則。正是基于鄉村社會運行的某些內在規則,所以才構成鄉村社會內在秩序生產的社會基礎。這些社會運行的基本規則可能是一些“事實性的科學知識”[[28]](p12),而不是人的理性所能夠設計出來的,而綜治干部因為長期生活在鄉村社會中,對這些事實性科學知識非常了解。也即,雖然綜治干部作為國家權力的代表,但卻不能利用國家理性的法律程序進行處理,而應該遵循鄉村生活的內在規則基礎上進行解決,在這些規則面前,綜治工作常常表現為一些綜合協調性,而不是強制執行國家法律,綜治干部往往在處理糾紛時需要動員不同社會主體和力量積極參與到矛盾糾紛化解中,盡快促成矛盾糾紛的化解,而其間最主要的是遵循鄉土社會運行的基本規則,因為只有利用這些規則,才能有效化解矛盾糾紛,進而協調生產一種內在秩序。

(三)糾紛個案的“延伸性”

這也決定了綜治干部協調生產的是一種內在秩序。所謂個案的延伸性是指,每個糾紛個案不單純是雙方當事人的爭議或者一方當事人的問題,糾紛的發生背后有其深厚的社會背景和社會情境,不可片面的看待每一個糾紛個案產生的原因,而應該延伸開來看待個案糾紛,這樣才能有效化解矛盾糾紛。這就要求,綜治干部在處理具體個案時,“不僅要收集和調查個案本身,而且要將個案產生的社會脈絡或情景也納入考查的范圍。其中特別需要注意的是個案的”前歷史”(prehistory)以及個案平息的社會后果.”[[29]]在基層社會中,有些糾紛不僅牽涉到一個人,而且還涉及這個人背后的家庭、宗族和村莊乃至其他可能有關的社會關系和歷史傳統。例如,綜治辦在處理一些因跳樓自殺、醫治無效等導致的非正常死亡的案例時,首先會讓派出所控制尸體,說服當事人盡快把尸體拉到殯儀館處理,以防止日后家屬利用尸體進行“鬧”。其次以穩控死者家屬情緒為目標,安撫當事人并協調各方盡快達成一個調解協議,從而恢復正常的社會秩序。因為在鄉村社會中,傳統上的“人死為大”的心理傳統還存在于廣大農民之中,如遇家庭成員死亡,家屬的村莊成員、親戚朋友容易產生一種同情的心理,一旦死者家屬對公安機關認定的死因不滿,死者家屬會糾集他們進行鬧,進而可能引發群體性事件。因此綜治辦會基于以往處理類似案件的經驗以及當地人的社會風俗,在了解基本事實的基礎上,摸清家屬成員的心理訴求,協調相關部門進行解決。

對糾紛個案的“延伸性”判斷來自于綜治干部的工作經驗以及村干部向綜治干部的反饋。基層綜治干部在本地生活了許多年,有的甚至有村干部任職的經驗,對村莊范圍內的鄉土人情比較熟悉。有時在化解村級層面或者村內小組之間的糾紛時,也會根據村干部以及村內歷史傳統去分析糾紛爭議產的歷史原因,這就需要村干部或者地方精英對糾紛的歷史經過進行說明,并借用鄉村社會的地方性知識去化解糾紛雙方之間的爭議,這些地方性知識包括一些地方性風俗習慣、規以及地方傳統,[[30]](p149)這都構成綜治干部有效化解矛盾糾紛的社會基礎。例如綜治干部在處理兩個村小組的之間“認老業”問題、林權、水權爭議問題時,會發現這些爭議標的可能在法律上完全沒有規定或者規定的不明確,但卻涉及到村莊內部的利益分配問題,必須謹慎處理,否則可能引發一些村民集體上訪或者集體事件。對待這些糾紛,綜治干部在糾紛解決過程中,會注意到糾紛個案的延伸性,走群眾路線,開展調查研究,堅持領導與群眾相結合的辦法,[[31]](p901)在尊重歷史傳統以及現實需要的情況下,適當考慮當事人的心理訴求,以及與當事人有關的社會關系的力量,協調村干部以及鄉鎮各部門綜合解決涉農糾紛。

在鄉村社會,由于糾紛個案的“延伸性”,這就決定了其處理起來并不像城市社會那樣走法律程序處理一般的合同侵權糾紛案件。鄉村社會的糾紛案件的延伸性,體現了鄉村社會治理的特殊性維度,如果完全按照法律和立法所設計的那樣普世的法治秩序,那么所處理過程就會忽視糾紛發生的社會情境以及糾紛處理的社會效果。對于綜治工作而言,如果忽視其治理的社會效果,鄉村社會的秩序就可能是一種強制建構的外在秩序,這將完全忽視鄉村社會的生產與再生產。因此,為了實現綜治工作“治”的目標,基層綜治干部往往會考慮糾紛個案的“延伸性”,從個案發生的實際出發,運用系列地方性知識進行協調解決,以恢復鄉村社會的內在秩序。

四、小結與討論

推進社會治理法治化,應注意區分城市和農村之間社會治理方式的差異,更多關注鄉村社會的治理經驗,尤其是要對法治在基層社會治理遭遇的結構性困境進行經驗分析,從事實出發提煉法治與治理在建構國家秩序方面的耦合與張力。基層綜治維穩工作是地方黨委和政府的中心工作。“壓力型體制”下的綜治維穩工作涉及受到條塊關系的制約,不僅涉及到上級綜治部門“一票否決”事項的考評壓力,也有涉及來自地方黨政領導的政治維穩壓力。鄉鎮綜治工作涉及到基層各單位的協同治理,其主要目標在于防范和化解社會矛盾、維護社會穩定。基層綜治干部化解矛盾糾紛的實踐經驗表明,基層干部在處理矛盾糾紛時生產了一種異于法治建構的內在秩序,這樣一種內在秩序是基層綜治干部協調生產的,具有強治理性、弱法律性以及強協作性等特征。通過分析基層社會的結構因素,發現這樣一種內在秩序的產生是由綜治工作的多重壓力、綜治干部的鄉土本色以及糾紛個案的“延伸性”等因素共同作用的產物。在社會治理層面上,綜治工作的協調參與性以及運用一些非正式規則化解鄉村社會的矛盾糾紛,表明基層綜治干部實際上協調生產了一種鄉村社會的內在秩序。由于我國目前處于社會轉型時期,群眾法律觀念以及基層干部的法律素養偏低,基層群眾矛盾糾紛的“鄉土性”在一定程度上還將長期存在,這就決定了這樣一種協調生產的內在秩序還將長期存在于廣大鄉村社會中。

問題在于,在全面推進依法治國的時代,如何將這樣一種內在秩序的生產融入更多的法治元素,使其生產和運行逐步進入法治的軌道,進而在基層社會治理中從根本上和源頭上化解鄉村社會中的矛盾糾紛,這個問題的解決關系到基層社會治理化水平以及法治社會的建設。應當看到,當前全國總體是穩定的,基層面臨的不是維護政權穩定而是維護社會穩定。[[32]]在維護社會穩定的背景下,綜治工作面臨的問題樣態已經不是“穩定壓倒一切”背景下出現的問題形態,因此問題對應的解決方式和手段也應該隨之變化。法律作為國家建構的一種外部秩序,在處理鄉村社會的矛盾糾紛時目前還沒有廣闊的生存空間,但從長遠來看,法律侵入鄉村社會的內在秩序,使鄉村社會秩序的生產沿著法治的軌道進行,將是保持鄉村社會總體穩定的長久之計而不是權宜之計。

《決定》關于法治社會建設系列制度的頂層設計回應了基層社會治理法治化的方向。結合當前綜治工作的實踐經驗,為使基層綜治干部在社會治理中更加注重利用法治方式進行綜治治理、系統治理以及源頭治理,提高基層社會治理法治化水平,未來基層綜治工作可從以下幾個方面改進:一是要轉變綜治干部的“穩定壓倒一切”的觀念,正確看待基層社會穩定的態勢。在社會總體穩定的情況,基層綜治干部要提高運用法治在解紛息爭的能力,從根本上、源頭上化解群眾的內部矛盾糾紛。二是完善綜治工作考評體系,更加注重法治方式在化解矛盾糾紛方面的比重,不斷提高基層綜治干部的法治思維方式,促使基層綜治干部利用法治方法和手段解決矛盾糾紛。三是完善矛盾分類和糾紛分流機制,讓不同的矛盾和糾紛進入不同的機關處理,從而減輕綜治部門的工作壓力,使綜治工作部門騰出更多精力應付一些重大突發事件和群體性事件,進而在總體上把控鄉村社會的生產與再生產。

* 本文系陳柏峰教授主持的國家社會科學基金重點項目《國家治理能力視野下的鄉鎮執法權配置與運行研究》( 15AFX008) 階段性成果之一。

* 王裕根,男,1989年生,漢族,江西吉安人,中南財經政法大學法學理論博士生,中南財經政法大學基層法治研究所研究人員,從事法社會學研究。

[①] 全面依法治國表現為立法、執法、司法以及守法等四個方面。對于鄉村社會而言,處在國家權力的最末梢,由于沒有國家立法權,而全民守法方面也可以基層執法和司法與群眾互動來體現,因此基層社會治理的法治化經驗可以通過具體研究基層司法和基層執法兩個維度來體現。

[②] 法制日報:http://news.sina.com.cn/c/2001-09-25/365090.html,2016-2-14

[③] 參見http://www.chinapeace.gov.cn/,2017-2-11

[④] 政法委是黨的職能機構部門,復雜協調、指導政法各部門開展具體業務,而綜治委是黨和政府進行社會管理、部署社會管理的重大決策、進行社會綜合治理、監督考核各綜治單位工作的協調機構,下設綜治辦公室(綜治辦)負責日常的工作。從中央層面來看,中央政法委員會與中央社會治安綜合治理委員二者其實合署辦公,中央政法委員會的書記兼任中央社會治安綜合治理委員會的主任,因為綜治委的工作主要是維護社會穩定、開展社會治安綜合治理,這與政法委工作的任務和目標和相似。侯猛認為,前者是一個務虛機構,后者是一個務實機關,二者一般是合署辦公。參見侯猛:“黨與政法關系—以政法委員會為研究中心”,《法學家》2013年第2期。

[⑤] 在基層調研發現,有些鄉鎮把綜治部門稱為維穩辦或者政法辦,還有些鄉鎮稱為信訪辦,大部分鄉鎮稱為綜治辦。一般而言,在基層鄉鎮中信訪辦、綜治辦、維穩辦大都合署辦公。

[⑥]]當然,正如前文所述,鄉鎮綜治工作是一項系統而全面的工作,不僅包括矛盾糾紛調解,還包括接訪息訪、重大人群管理、網格化建設等重要工作。為了具體分析法律在綜治工作的治理中運行,本文接下來主要從矛盾糾紛化解工作做切入口,來分析鄉鎮綜治辦如何參與基層社會秩序的生產。

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[[30]] 參見王銘銘.村落視野中的文化與權力:閩臺三村無論[M].上海:生活.讀書.新知三聯書店.1997.

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