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印子:村級治理的“寡頭定律”及其解釋

[摘要] 村級治理定位為供給公共品、培育現代公民和促進國家政權建設。國家治理轉型和鄉土社會變遷催生出的“富人治村”是鄉村治理嬗變的表象。村級治理在權威結構、資源配置和利益攫取等方面呈現出寡頭特征,灰色利益生產、精英結盟和政治庇護促成寡頭治理再生產。外生性利益輸入和鄉土弱社會成為寡頭治村的形塑要件。村級治理的“寡頭定律”界定出資源下鄉時代鄉村政治實踐的本質特征,寡頭治村的相對固化消解掉村級治理的基本目標。面對普遍存在的村莊寡頭政治,鄉村振興戰略提出后基層治理能力的現代化,超越基層民主建設命題,對以縣為主的地方治理提出深刻而直接的挑戰。

在鄉村治理論域中,“村級治理”與“村民自治”相互關聯又有所區別。通過“村民自治”的治理是“民主化的村級治理”[1],而“村級治理”顯然是一個理論意涵更為廣泛的概念。后稅費時代的村級治理首先應該為村社集體成員提供相應的公共品,這不僅指自上而下的惠農資源能夠順利下鄉,也指村社集體本身能夠為集體成員解決生產生活中的諸多困難;其次,村級治理應該有效地培育現代公民。鄉村社會早已不是高度閉塞的共同體,村民自治制度的設置賦予村莊生活以政治性,以促進農民向現代公民的轉化;最后,村級治理理應促進國家政權建設,村級組織的所作所為內在地包含著提升國家認同、生產政權合法性的重要功能。

本文在社會治理的理想目標與實踐狀態兩個層面使用“村級治理”。以村級治理的理想型觀之,當前大部分村級治理處于治理異化狀態,好人治村、強人治村、惡人治村、能人治村等村治型態廣泛存在[2],其中最吸引政學兩界眼球的是從1990年代便開始興起的“能人治村”[3]或“新鄉紳治理”模式[4],即由富人精英擔任村干部的村級治理狀態[5]。以往研究的重心是中西部農村和沿海發達地區農村的富人治村現象[6-10],近期出現了不少類型化程度更高,帶有總結性質的研究成果[11-14]。這些研究延續了富人治村的形成機制和非民主治理后果的學術路徑,值得進一步思考的是,眾說紛紜而莫衷一是的富人治村現象背后的政治社會學命題究竟為何?既然富人治村研究的核心發現是富人參政形成對普通農民政治參與的排斥,這顯然已涉及少數人當政的政治理論命題。少數人當政意味著無論組織以何種形式來運作,最后均無法逃脫寡頭統治的命運[15]。這意味著在鄉村治理的語境中,無論是能人治村還是富人治村,最終都可能形成村莊寡頭政治。即便按照民主制的原則來組織村莊政治權力,也很難確保多數人能夠獲得政治參與權,這其中暗含著村級治理的“寡頭定律”。

本文集中關注的是這種總是由特定的少數人當政的村級治理的“寡頭定律”的特征、運行機制和形塑要件,并以此為基礎來討論基層治理目標所面臨的挑戰。以中西部農村的村級治理個例為分析基礎,并不單單聚焦富人治村現象,而是力圖以個案表述的方式呈現出村級寡頭治理形成的一般機制。本文所調研的村莊位于河南省溪水縣境內,溪水縣是省級貧困縣,重點分析的甘塘村是溪水縣孫莊鄉的示范村和市紀委扶貧的重點幫扶村。20世紀90年代以來,甘塘村的村兩委干部人員的構成一直比較平穩,村兩委內的干部均為任職多年的老干部。2008年以后,甘塘村再未開展過具有競爭性的民主選舉。

一、村級寡頭治理的特征

后稅費時期廣大中西部農村的村級治理一般不太容易形成寡頭政治。不過,一旦村莊中的利益密集度開始增加,這種類型的村莊也會出現民主選舉中的競爭狀態,比如江漢平原農村的以個人競爭為核心的派性斗爭,或者是北方農村常見的派系競爭[16]。這種政治競爭屬于常態化競爭,尤其是在村干部職業化程度不斷提高的前提下,村兩委特別是村支書職位成為村民競爭的熱點對象。是否存在選舉競爭無法構成村級寡頭治理的標準,只有競爭激烈的程度和方式及其中的邏輯、機制才能作為衡量村級寡頭治理形態的指標。激烈的村莊選舉曾被認為是促進民主化村級治理的一劑良藥,事實上,中西部地區的城郊村、城中村和重點示范村中真正能夠參與選舉的都是村莊中的權勢群體。盡管村干部的具體人選會有所變動,但社會精英在體制中相互輪替,這恰好印證出寡頭化的村莊治理形態的普遍存在。寡頭政治治理下的村莊有秩序,不會出現治理阻滯的現象,很多行政工作能推行下去。這種村莊的村干部可能“有才無德”[17],不一定依靠暴力上臺也能維持村級治理。本文以案例村的治理經驗為基礎,展示并討論村級寡頭治理的特征。以下從村級政治的權威結構、資源分配、利益攫取三個方面予以分析。

? ? ? ?1.相對穩定的村級權威結構

村級權威結構主要指的是村級權力的基本形態及其運行方式。村級組織不是官僚機構,村干部之間的權力關系結構往往決定了村級政治運作的基本形態。村干部中最重要的權力關系是村支書和村主任的關系,村支書大多因能夠獲得鄉鎮政府的支持而占據優勢地位,個人能力較強的村支書能夠籠絡其余的村兩委干部。甘塘村屬于典型的北方村莊,村干部是自然村中的精英人物,無論是社會資本還是經濟能力,都遠遠高于自然村中的普通農民。由此,甘塘村的村級政治呈現出明顯的由社會精英占據體制位置的權力格局,這對享有基層民主選舉資格的普通村民構成了強大的政治排斥。更為重要的是,村干部之間逐漸形成互利互惠、分工明確的權力壟斷者,成為村莊政治中高高在上的權勢階層。甘塘村的村支書和婦女主任的資格最老,兩人相互抱團,是村級治理中的核心政治力量。現任民兵連長是任職多年的老干部,權力位置最頂峰時曾擔任過村支部副書記。民兵連長和文書是核心政治力量的附庸者,只要不涉及自身利益,民兵連長和文書就不會反對現在的村支書和婦女主任。治保主任年齡較大,工作時間不長,是村兩委干部中最弱勢的權力者,平時的工作是看守村委辦公樓和迎來送往,協助村支書做好村級組織的后勤工作。村里最年輕的干部是副支書,對村級事務并無決策權,是村級事務的執行者。在村級事務的決策中,村支書和婦女主任享有絕對話語權。村支書個人能力較強,平時利用私人關系向上面跑要資源,而婦女主任的經濟關系更加廣泛,能夠解決村級治理中的金錢問題。這兩個人的相互支持和其余村干部的附庸進一步強化了村級權威結構的穩定形態。

? ? ? ?2.嵌入權力網絡中的資源分配

村級組織是公共資源的承接者,也是公共資源進村后向村民分配的決定者。村干部自己所在的自然村不僅是最為強大的政治支持力量,同時也是村干部的權力責任田。對村干部而言,村里的低保、水利、道路修建等資源都會向自己的自然村傾斜。如此,村干部才能確保在下一次選舉中獲得有力支持。調查發現,低保名額絕大多數都是村干部及其親屬,在村民小組長被取消之前,小組長全家都享有低保名額;農藥種子等資源也都是分配到村干部本人和與村干部關系緊密的人手中;新農村開發中,村干部大多得到了最好的商鋪位置。甘塘村的資源分配由村級政治權力的運作來決定,村干部在村莊中均有自己由近及遠的利益關系網絡,低保資源、農藥種子資源、建房資源等的配置按照政治權力的網絡來實現配置。最終,在鄉村公共品供給實踐中,村干部演變為瓜分公共資源的實體。由于村干部的擁護者和支持者能夠在村級選舉中能夠幫助村干部穩定政治地位,并協助村干部完成各種中心工作,那么整個資源蛋糕也將逐級分配給村干部在村莊中的政治支持群體。在資源下鄉的背景下,國家由上而下的各種公共資源滋養了村干部和擁護者這些群體,并不斷固化村級權勢群體。例如,新農村建設完成后,當時的副書記現在的民兵連長便獲得了位置最好的可以做百貨商店的商業店面,后來通過轉手獲利。在高產試驗種子分配中,村會計獲得大量良種,在村民小麥種植紛紛虧本時,村委會計反而獲得不少收益。

? ? ? ? ?2.公共利益的隱蔽攫取

農業稅費取消后,村級組織基本上沒有能向村民收費而得到好處的制度性空間。不過,在甘塘村,村干部依然通過向村民收取費用獲得經濟利益。例如,計劃生育工作早已轉向公共服務,但婦女主任依然能夠利用村民文化知識水平的落后向其收取開具出生證明、婦檢等費用。與此類似,很多村干部利用村民文化水平的不足,在幫助村民在鄉鎮政府里辦事的機會獲取好處,比較突出的低保指標的獲取,很多村民說“只要愿意出2 000多元,就鐵定能夠找村干部幫忙辦個低保”。

更多的隱蔽利益源于國家的項目工程和上級政府的示范建設。項目建設中村干部無法直接參與,但在與項目工程施工方的關系處理中,村干部能夠獲取大量好處。項目施工中,施工方需要協調土地、勞力等各種關系,只有依靠村干部,國家項目才能順利實施;否則村干部乘機從中搗亂,施工方便無法順利推進工程,進而影響到工程的進度和收益;村干部能夠對項目進行細微的整合,這無形中為施工方提供了更多利潤空間。項目實踐中的利益空間使得村干部能夠在項目實施中獲得好處,甚至是巨額利益。村干部一手壟斷了國家項目在村莊中的實踐過程,面對國家項目資源,普通村民不僅毫無參與權,甚至連最基本的知情權都沒有。新農村建設項目實施中,村干部甚至直接參與其中,婦女主任的兒子便直接包攬項目工程,依靠項目利潤的原始累積,現在已經在縣城承包房地產工程。

村級治理的寡頭特征首先是政治權力的壟斷,其次是公共資源的瓜分和經濟利益的攫取,兩者相互強化。政治權力的壟斷使得其他人很難參與到政治結構中來,進而無法參與經濟利益的分享;而被村干部侵蝕公共資源,擴大了村干部收買政治支持者、打擊政治反對者的能力,這客觀上提高了村干部維持既定權力位置和權力體量的政治能力。

二、村級寡頭治理的再生產

村級寡頭治理的產生看似具有偶然性,但實際上其背后具有結構化的再生產機制。國家資源下鄉背景下,鄉村灰色利益生產、精英結盟和鄉村關系中的政治庇護等機制促成村級寡頭治理的相對固化。

? ? ? ?1.鄉村灰色利益生產

農業稅費時期,鄉鎮政府依靠村干部收取三提五統,允許村干部剩余索取權的存在。當時需要完成鄉鎮政府的統籌不斷增多,村干部無法完成任務,只有通過借高利貸來彌補稅費釘子戶的差額。后來利滾利,村級債務不斷增多,甘塘村在稅改前的債務達到兩百多萬。與此同時,村干部也獲得謀利空間,很多村干部利用農業稅費債務來向村級組織發高利貸進而從中謀取私利。農業稅費取消后,國家資源大量下鄉,鄉村兩級成為承接國家資源和項目資金的主體。為了確保項目績效,鄉鎮政府一般都會選擇治理秩序穩定的村莊來實施項目工程。這種項目實踐的邏輯,不僅培育出穩定的鄉村利益共同體,分利秩序得以形成[18];而且鄉村兩級所承接的公共資源不斷利益化,甚至灰色化[19]。例如在計生工作中,計劃生育撫養費成為肥差,婦女主任辦理一個準生證就能獲利2 000多元,只要婦女主任把臺賬做的漂亮,上面睜一只眼閉一只眼,農民照樣超生,婦女主任又能獲利。

? ? ? ?2.精英結盟

精英結盟從權力生成環節解決了權力結構不穩定的問題,增強了村級寡頭治理的穩定性。從村級政治結構來看,村干部越是能夠獲利,就越容易在村級政治實踐中生產出政治上的反對派,以至于出現村兩委選舉中的“派系賄選”[20]。為了防止這種情形發生,最好的辦法就是精英結盟。甘塘村的村干部依然是農業稅費時期的干部,這些村干部都是村里的大戶,分散在各個自然村。為了確保能夠當選,村干部之間相互拉票,動員熟人社會的政治支持力量分別給自己和自己的政治盟友投票,這樣即便政治反對派同時向村民拉票,也無法改變最終的政治結果。如此,村干部便能夠確保在換屆時連續當選。

對小組長的利益吸納是精英結盟的重要輔助機制。農業稅費時期,村民小組長和村小組會計是村干部需要拉攏的對象。當時,由于小組干部是村莊民主選舉和村級權力生成之間的重要接點,村莊選舉中的拉票均由小組干部協助完成;同時,小組長是自然村的當家人,村集體的很多資源都在小組范圍內完成,行政村層面的資源配置、利益攫取都離不開村小組干部。所以村干部有好處都會和小組干部共同“分享”,以確保村級寡頭治理的可持續。基于血緣力量和小組長協助上臺后的村干部,只要能夠啟動精英結盟,就能夠確保政治權力的穩固。這樣,村級選舉才會顯得不重要,久而久之,尤其是在小組長被取消后,大家都知道不用選舉,當選的還是那些少數人,以至于讓村小學的學生去代填選票,以應付民主選舉制度中規定的程序要求。

?3.鄉村關系中的政治庇護

鄉村關系是典型的庇護關系,組織性庇護關系和私人性庇護關系形塑出村級治理“寡頭定律”的政治庇護結構。基層民主選舉中,鄉鎮政府最擔心的是鄉村社會的穩定,江漢平原容易出現暴力選舉,浙東地區常見的是賄選[21],諸如此類的選舉事件一旦不可收拾,鄉鎮政府將面臨來自上級的追責。因此,每當進行民主選舉時,無論是為了維持穩定還是實行程序性的民主監督,鄉鎮政府干部都會到場。鄉鎮政府干部通過身體在場的方式履行民主選舉監督職責,更多的是基于鄉鎮領導的要求,并不是為了提高民主選舉中農民的參與度。與很多中西部農村相類似,甘塘村近幾屆均未發生真正的選舉,可見在基層民主制度的貫徹落實上,鄉鎮政府已經徹底棄權了。

鄉鎮政府在村級選舉上的棄權不僅與選舉秩序的穩定有關,也與鄉鎮政府的“策略主義”治理邏輯有關[22]。甘塘村是項目試點村和扶貧示范村,鄉鎮政府關心的是村級組織能否順利完成來自上級的各項行政事務尤其是在縣域范圍內統籌的項目扶貧示范工程,鄉鎮政府的自利性客觀上決定了其對村級政治權力結構的支持。在村級組織缺乏農業稅費時期自下而上的剩余索取空間的前提下,只要村級組織能夠運行平穩,鄉鎮政府不僅不會為了基層民主而刻意制造政治秩序混亂,反而會將資源下鄉中的灰色利益空間作為調動村干部工作積極性的治理工具。鄉鎮政府不僅不關心村級寡頭政治對基層民主實踐中農民參與的排斥,反而為了追求行政績效,有意對這個趨于穩定的寡頭政治權力結構給予支持。就此而言,村級組織內部的精英結盟和鄉鎮政府對村級權力壟斷結構的依賴,形塑出鄉鎮政府對村兩委之間的政治庇護結構。

政治庇護結構還表現為鄉鎮政府對村干部的保護機制。村干部總會得罪人,但因為鄉鎮政府總是站在村干部一邊的,村民上訪告狀很難達成。鄉村干部為了維持自己的位置,會將自己攫取到的灰色利益輸送到鄉鎮政府干部那里。鎮干部當然知道村干部有經濟上的問題,但由于鄉鎮干部手中的權力在鄉村灰色利益鏈條中成為為自己謀利的工具。這樣,鄉鎮政府干部不僅保證村干部的權力位置不受動搖,而且最終也維系了村級層面的灰色利益。

這種私人性庇護關系的明證是,鄉鎮黨委書記的變動會直接影響到鄉村政治庇護結構的具體形態,一旦鄉鎮政府黨委書記出現更換,村級組織的班子會發生明顯的人事變動。不過,與普通農村相比,示范村的治理邏輯有所差別。在甘塘村這類示范村,鄉鎮政府對村級組織形成高度依賴,組織性庇護關系主導了鄉村之間的政治庇護結構,私人性庇護關系反而不會受到鄉鎮政府領導的變換而出現過多影響。因此,為了維系政治庇護結構下村級治理的穩定,鄉鎮政府會對以村支書為核心的村兩委給予大力支持,以確保既有村莊政治權力結構的穩定和持久。

 

三、村級治理“寡頭定律”的形塑要件

村級寡頭治理的再生產使得參與到村莊政治中的總是特定的少數人,以下主要從外生性利益輸入和村級治理的社會基礎兩個方面來剖析村級治理“寡頭定律”的形塑要件。

? ? ? ?1.外生性利益輸入

民主化村級治理淪為由少數人把控村莊體制性權力的寡頭治理,與鄉村治理所處的外部環境息息相關。農業稅費取消以來,國家公共財政逐年增加對“三農”問題解決的資源扶持力度,尤其是在項目制的邏輯下,財政下鄉演化為公共資源的全面下沉。對于鄉村治理中的代理人而言,國家源源不斷輸入的公共資源成為重要的外生性利益。正是體量龐大的外生性利益的輸入,客觀上實現了對早已處于衰敗之中的鄉土社會的精英動員,使得那些留守于村莊中的鄉土精英重新釋放出參與村莊政治的動力。

正是國家在現代農業發展、鄉村基礎設施建設和農村社會福利等方面的積極作為,使鄉村精英認識到,只要能夠獲得鄉村治理中的體制性位置,定會有利可圖;而為了確保獲取利益的穩定性,推動村級權力運作的寡頭化,便勢在必行。所以,村級寡頭治理的產生是鄉土精英在資源下鄉時代人為推動的結果,而公共資源轉化為私人利益的整體環境構成了鄉土精英追逐利益的形塑要件。

更加重要的是,外生性利益的輸入不僅能夠促成鄉村社會本土精英對體制性權力的相互角逐,而且能夠吸引早已離開村莊的社會精英重新回流。本文案例所展示出的還只是外生性利益輸入對本土精英的有效動員,如果這種外生性利益輸入的體量不斷增大,那么很有可能會導致村莊精英紛紛回村,參與村莊選舉,打破既有村級治理權力格局,形成新的寡頭治理。不過,無論由誰來獲取體制性權力,即村干部不論誰來擔任,擔任村干部的終究是那些少數人,鄉村社會中的普通農戶始終被排斥在權力—利益網絡之外。

? ? ? ? ? 2.鄉村弱社會的三重性

? ? ? ? ?村級治理形態具有社會文化上的特殊性,鄉土社會的基礎結構在相當大程度上形塑出村級治理的基本特征。就此而言,鄉村弱社會在村級寡頭治理產生中的意義遠比外生性利益輸入更加值得反思。以下,本文將結合甘塘村的治理經驗來分析鄉村弱社會對村級治理形態的影響,文化權力不對稱、小農意識形態和文化依賴成為村級治理“寡頭定律”的社會基礎。

(1)文化權力不對稱。現代文化的不足對基層治理影響深遠。盡管農民的文化知識水平已經得到很大提高,很多青年多具備初高中文化;但在溪水縣,農民的文化知識少的可憐,近30歲左右的村民很多都小學未畢業,村干部是村莊中最有文化的群體。文化知識結構的不對稱本質上是文化權力結構的不對稱[23]。甘塘村的農民去鄉鎮政府辦事需要找村干部幫忙,村干部甚至通過夸大自己耗費的精力向村民收取好處。文化知識的不足使得村民對國家政策的了解非常匱乏,很難利用政策/法律知識為自己辦事,更加無法依據政策來與村干部對抗。例如國家計生政策取消孕檢收費和將超生人口落戶與社會撫養費收繳脫鉤后,當地村民居然對這些政策從未聽說,而婦女主任利用村民的無知繼續在生育檢查項目上收取高額費用。

在農村“半工半耕”的生計結構中[24],一定的文化知識水平才成為農民外出務“工”的基礎。正是因為我國的基礎教育水平不斷提高,農民才能夠外出務工獲取非農收入。現代媒介的發達為國家傳遞政策提供了便利,很多農民通過電視和網絡熟悉國家政策。但在某些具體政策上,農民一般很難主動了解,文化知識不夠使得農民也不知應該在網絡中輸入哪些政策關鍵詞。這種文化權力上的嚴重不對稱在基礎教育相對較好的農村也許不存在,但在偏遠落后農村,農民文化知識水平依然構成了形塑村級治理樣態的關鍵變量。

(2)小農意識形態。小農意識形態塑造出來的是順民心態和小私邏輯。在普通村民眼中,村干部也是個官,民不告官的邏輯使得一般情況下村民不敢得罪村干部。按照這種順民邏輯,村干部的行為很難受到來自農村社會層面的監督和制約。甘塘村多年未進行選舉,村民早已習慣。隨著國家資源大量下鄉,村干部在其中獲得大量利益,村民表示國家的資源與自己無關,只要村干部不從自己身上搜刮,村民壓根不會關心國家項目在農村社會中的失敗。更何況,由于政治權力對相關利益信息的壟斷,村民無法有效獲知村干部的治理行為。在村級寡頭治理結構之下的是一個龐大的小私結構,一盤散沙狀的農民構成了寡頭政治權力結構的社會基礎,只要村級權力結構自身不發生突然變動,小農意識形態將為村級寡頭治理結構持久地提供社會文化土壤。

(3)文化依賴。村民和村干部之間最微妙的關系是文化依賴。村支書是20世紀80年代的高中生,村里的紅白喜事都會請他做知客,其他村干部也時常會成為村里的知客。村民沒有文化知識,辦很多事情都需要依靠村干部。既然這種文化依賴在村級治理語境中是結構性的,村民便絕不可能去像現代公民那樣在權利上較真進而去實踐基層民主。傳統時期和農業稅費時期的文化依賴結構可以形成村干部對村民的庇護結構,兼具盈利和保護的“雙重角色”[25]。現在數以億萬計的國家資源下鄉,村民對村級治理主體的文化依賴只會催生出新時期的“盈利經紀”。如此,無論是農民的利益還是國家的惠農資源必然受到村級寡頭治理的侵蝕。即便抽離掉“文化依賴”的變量,村級治理依然會形成李祖佩所言的“新代理人”治理形態[26];本文重點分析的村級寡頭治理構成了“新代理人”治理的子形態。

 

四、討論:村級寡頭政治對基層治理目標的挑戰

村級治理具有提供公共服務、培育現代公民和推進國家政權建設三層治理目標。如果村級治理能力較強,這三項治理目標均有可能借助國家資源下鄉并通過民主化村級治理而達成。現在為中央倡導的治理能力現代化,本應圍繞以上三項治理目標來提升村級治理能力,但由少數人壟斷村級權力最大程度地消解了基層治理目標。

村級治理不屬于科層制治理范疇,具有社會文化層面上的特殊性,但其權力結構又受制于科層制治理。本文所討論的村級寡頭政治是項目制背景下特定鄉村社會文化結構的產物。結合以上分析,村級寡頭治理在提供公共服務的同時滋養出村莊利益群體;這種治理結構進一步固化了寡頭治理對鄉村社會的文化依賴,不利于現代公民的培育;更重要的是,寡頭治理實踐有損國家政權建設,下鄉的國家資源不僅沒有有效地轉化為鄉村公共品,反而催生了私人謀利空間的生長。

村級治理能力的提升需要村民的積極參與,這是多中心治理的思維。現在鄉村規劃、鄉村建設都需要依靠村民的參與,在村民參與程度較高的村級治理中,公共資源投入少,治理績效卻很明顯;反之,如果鄉村兩級運動而村民不動,鄉村建設績效更容易成為政績工程。村莊寡頭政治無法用村級治理形態的“落后”來判定,但從村級治理能力建設的角度來看,寡頭政治無助于推進基層治理能力的提升。資源下鄉時代,村級組織不斷被自上而下的公共資源滋養為與鄉鎮政府深度共謀的謀利型經紀。村莊寡頭政治中的權力擁有者以利益分享來保持相互團結且相對封閉的政治格局。小組長取消后,村干部亦無需通過小組長來獲取政治支持。最終,村級寡頭政治形成更為固化也更為核心化的權力結構,村莊政治中的反對力量很難參與到體制性的權力角逐中。精英結盟之后,村級政治中的選舉已變得不再重要,村民自治制度被徹底架空。即便出現新的政治反對者,既有的精英聯盟通過體制吸納的方式消解寡頭政治結構所面臨的政治風險。

村級寡頭政治造成的是橫亙于國家與農民之間的“鄉村利益共同體”[27],不僅農民接受國家惠農政策受限,而且造成國家對鄉村群眾動員能力的匱乏。治理參與感不足遠比政治效能感不足更為重要,由于農民沒有參與到鄉村治理中來,村民對村級治理事務無所關心,農村公共治理愈發難以達成。村級治理實踐中的富人治村顯然并非傳統治理時期的“簡約治理”[28],其可被視之為國家治理轉型和鄉土社會變遷的后果:一方面,由國家主導的資源下鄉極大地改變了以往的基層治理格局,村級組織的資源汲取功能被公共品供給功能取代。村級組織逐步被鄉鎮政權所吸納,目標管理責任制深入到鄉村社會管理之中[29],村級治理的公共行政內容不斷加碼,村干部職業化色彩增強,村級組織行政化屬性不斷增加[30];另一方面,鄉村社會發生巨大變遷,利益密度低的農村出現村干部的選任難題,而利益密度高的農村普遍地出現選舉矛盾的激化。因此,富人治村的村級治理現象同時出現于不同類型的村莊,是特定的鄉村關系、村莊社會基礎、村莊利益密度等變量組合之后的結果。

相比于富人治村現象,由少數人當政的村級治理的“寡頭定律”是當前鄉村治理中更為根本性的普遍機制,更能表征資源下鄉時代鄉村政治實踐的本質特征。基層治理能力的提高有助于實現村級治理目標的實現,這其中基層民主建設更具工具意義而非目的意義。本文所展示的村級治理個案顯示,基層治理目標的達成:首先需要解決鄉土社會中的文化權力不對稱難題,而這屬于鄉村文化教育的基礎性難題;其次,需要對鄉村兩級的權力運作實現較好的紀律監察,這只能通過縣域治理的權力監督來加以實現;再次,如何改變項目資源下鄉中的利益侵蝕,是擺在地方治理主政者面前的重要課題;最后,村級治理需要選任與基層治理能力現代化需求相匹配的村干部,而這在精英流失的農村社會中幾乎難以實現,而在資源密集型村莊中似乎會遭遇更大的治理秩序的挑戰。毫無疑問,寡頭治村相對固化,短期內難以通過制度化的方式有效應對。面對如此普遍化的治理困局,鄉村振興戰略提出后基層治理能力的現代化,對以縣為主的地方治理提出了深刻而直接的挑戰。

 

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