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朱政、徐銅柱:村級治理的“行政化”與村級治理體系的重建

[摘要] 在當下中國農村,村級治理行政化的趨勢愈加顯著;其背后的問題是現有實踐與村民自治制度的背離,以及村級治理體系的混亂。既有研究多聚焦在村級治理的微觀制度、運作機制方面。但如果將視野放寬,可以認為這是一個基層社會“構成”與“整合”的重要政制問題。通過對當下村級治理行政化的實踐類型、成因與制度后果的分析,以及歷史上中國基層社會組織、動員、秩序維護的幾種“理想類型”政制方案的考察,可以獲得對基層社會治理具有決定性意義的三個宏觀約束條件:農村的戰略定位、國家基礎能力和意識形態塑造。依此分析框架,對于村級治理體系的重建,可以提出一個以基層黨組織為核心的方案,形成“行政—基層黨組織—自治”的三元構造。

一、問題的提出

黨的十八屆三中全會、四中全會,在國家戰略的高度提出推進國家治理體系和治理能力現代化。黨的十九大,面向基層社會提出“鄉村振興計劃”的重大命題,強調“加強農村基層基礎工作,健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系”,以及“加強社區治理體系建設,推動社會治理重心向基層下移,發揮社會組織作用,實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動。”這在國家頂層設計的層面,對基層組織建設、基層民主建設和社區治理等諸多方面,提出了原則性的要求,構成了國家治理體系在基層展開的理想圖景。

順著基層社會治理的現有實踐與理論脈絡,本文將視野聚焦在當下中國農村日益強化的村級治理行政化問題上,并嘗試探討村級治理體系的重建。這里所謂的“行政化”,在形態上主要表現為村級組織的人事、管理、村務的專業化和職業化;從運作邏輯的角度,主要是指基層組織的科層化取向;在時空對照的維度上,則呈現出基層工作“鄉土性”的衰退以及干群關系的疏離。簡言之,現在的村兩委和村干部及其發揮的作用越來越像鄉鎮一級。有學者將這種變化趨勢稱為“行政重心下移”;也有學者認為,受到現行法律的限制,“其操作中部分保留了村民自治的形式”,可稱之為村級治理的“半行政化”。無論怎么概括,其核心還是村級組織行政化與村民自治的關系,以及村級治理結構與內涵的問題。

學術界對于相關問題的研究是相當充分的。概括來說,主要有以下幾類觀點和立場:第一,在憲法層面對村民自治的意義持肯定態度,這不僅因為《憲法》和《村民委員會組織法》明確規定村民委員會為基層群眾性自治組織,更是因為對村民自治的制度和實踐懷有基層民主的追求。因而,極力反對村級治理的行政化,認為這背離了村民自治與基層民主的初衷,需要采取有力措施“去行政化”。第二,另一類研究與前者的觀點恰好相反,這部分學者看到了村民自治在實踐中的虛弱、徒有形式,治理效果不佳,或者認為村民自治其實已經淪為“村委會自治”;有學者積極主張“加大國家基層政權建設力度,實現村干部的國家化和專業化”。第三,還有一類研究試圖探尋村級組織在自治與行政之間的結合方式,保持國家與社會之間的適度張力,實現“村級治理的復合二元結構”。

在筆者看來,既有研究既極具啟發性,同時又存在重要的理論盲區。如果對照當下的現實,研讀過去十年、二十年以來的研究文獻,會有這樣的直觀感受:第一類研究處于尷尬的兩難境地,一方面,寄予基層民主的希望大多落空,對各地實驗方案的預判與實際發展相距甚遠,另一方面,因為《憲法》文本以及對基層民主政治的認同,不得不從價值層面予以堅持;第二類研究,一般基于田野調查,能夠比較準確的把握個案,但由于中國農村巨大的地域差異和劇烈的社會變遷,往往呈現出理論解釋力的不足,以及總是處于理論追趕實踐的狀態;第三類研究,大多建立在某些社會文化環境極為特殊的個案之上,因而其“行政-自治”復合二元結構的成功經驗無法復制,并且也不得不承認這些成功經驗同樣面臨著行政強、自治弱的局面。

總之,既有研究難以全面解釋村級治理行政化的劇烈變遷;也難以回應村級治理已高度行政化的情勢下,基層治理體系建構的方向。究其原因,它們忽略了一個重要的理論維度,亦即都沒有將基層組織與治理的問題作為一個國家構成的“政制”問題予以對待。事實上,村級治理行政化與村民自治,不單是憲法問題,同樣也是一個政制或憲制問題。后者甚至更為重要。如蘇力教授所言,政制問題或憲制問題,“是指一國以基本政治法律制度,應對的本國的重大、長期和根本的問題,如國家的統一、人民的團結和國內各民族的團結等;都只有通過長期這政治法律實踐,并配合相關的經濟文化發展,才能予以化解、緩和或解決的麻煩。”或者說,政制問題是無需憲法化的政治制度問題。因而,不論是否有《憲法》《村民委員會組織法》,都不影響村級治理以某種形態展開和發揮作用。

探討村級治理結構乃至治理體系,政制視角極大地拓寬了理論視野。一方面,它要求暫時懸置村級治理的體制機制等微觀問題,進入更廣闊的歷史中國之構成的宏觀層面,整體性地思考基層社會的秩序維系、生產生活組織、村莊價值生產,乃至進一步追問農村在中國現代化進程中的戰略定位等根本性問題。另一方面,深入社會事實層面,自覺地將問題置于具體的社會結構、制度環境的語境中,尋找影響村級治理實踐形態的結構性要素,以及既往制度性實踐的合理性與合法性,為建構基層治理體系提供思路。在這個意義上,有必要將極具爭議的村級治理行政化與村民自治的關系問題從憲法論域中剝離出來,與抽象的價值判斷保持適當距離。相較“法理”,“事理”更為根本。簡言之,政制視角是站在國家構成的角度,看待基層社會如何“存在”這樣一個重要問題;政制視角下的基層治理體系,對于傳統帝制國家或是現代民族國家都是無法回避的,如此加入歷史的維度,使得催生一種新的分析框架和更具理論厚度的論證成為可能;同時,著眼于社會事實層面的因素,關于村級治理體系重建的理論探討,也更有望轉化為具有可操作性的基層組織建設和制度改造。

綜上所述,本文將在政制視角下,以當下農村村級治理行政化的現實為切入點,探討村級治理體系的重建,并有意識地將問題“具化”,指向農村基層的組織建設與制度建設。這里,論題必須面對前后兩次“轉換”(transform):一是,在現有村級治理行政化的實踐之上,搭建政制視角的對話平臺,見微知著;二是,將宏大視野的政制探討“落地”,回歸當下的村級治理結構與治理體系,避免空談。當然,如此行文可能面對論證“脫節”的風險;似乎別無他法,但求本文的經驗描述與理論論證具有一定的歷史感和分寸感。最后,本文經驗素材來源于筆者所在團隊近五年在全國各地,包括2014年7月在浙江省紹興市集體經濟發達的D村,2015年5月在廣東省清遠市F縣新農村建設試驗區傳統農業村L村,2015年8月在云南省昆明市少數民族聚居的S村,2015年11月在湖北省恩施市國家級貧困村W村,2016年7至8月在湖北省咸寧市的城郊村M村,2017年4月在河南省駐馬店市傳統農業村G村,2017年8月在重慶市渝北區國家級示范村J村等地所作的專題調研。

二、村級治理“行政化”的實踐類型、成因與制度后果

(一)村級治理行政化的實踐類型

就全國范圍來說,村級治理行政化的趨勢是大體一致的,但各地的實踐還是存在一些差異。概括起來,主要有以下幾種方案。

第一,選管分離模式。浙江省D村的實踐,村干部由上級鄉鎮黨委、政府選任,根據鄉鎮的安排展開工作,并接受其考核;在行政村一級由村民另外選舉產生“理事會”,對村委的工作進行集體決策與監督。事實證明,這一模式民主決策能力有限。

第二,行政下移模式。廣東省清遠市的經驗,將行政村改造為農村黨政公共服務站,作為鄉鎮政府的“派出機構”;而村民自治則分片區下移,以一個或多個村民小組(自然村)作為自治單位。在工作事務上,農村黨委公共服務站對應鄉鎮、縣級黨委和政府的各部門,承辦登記、辦證、審核、管理、調處等事項。

第三,村委專干模式。在重慶市渝北區,實行專業村干部制度(簡稱“專干”),亦即除村主任外,其他村干部由鄉鎮統一招考,然后分配至各村。招考的“專干”并無戶籍限制,在進村工作一段時間以后,相機參加村委選舉,一般都能在選舉中當選。鄉鎮也會根據需要,將“專干”在各村中進行調動。另一方面,由村民民主選舉部分委員進入村委會,他們只負責參加村委會各項會議、投投票,并不實際操作具體工作。這種民選但不參與日常工作的村委員,被當地人稱為“干委員”。這樣,村務主要由職業化的“專干”操持。

第四,支書主任一肩挑模式。湖北某些地方,實行村支書、村主任一肩挑的方案,村兩委的選舉基本遵循黨內確定村支書,再由鄉鎮政府組織村委選舉。由于支書主任一肩挑是明面上的規則,因而有的只列村支書一個候選人,而有的則象征性的安排兩名資歷、能力與村支書差距甚遠的候選人陪選。這種方案的優點在于從根子上消除了村兩委之間可能的矛盾。

以上幾種實踐模式表現出了共同的特征,即村兩委已經基本納入鄉鎮政府的行政體制之內。相較于基層自治組織,將其定義為鄉鎮政府的“派出機構”更加貼切。質言之,國家政權依托村一級組織,對廣大鄉村基層社會,具有相當強的滲透能力和控制能力。而對于一個國家來說,基層社會如何“存在”,是一個具有歷史意義的構成性的和根本性的問題,是一個政制問題。constitution的原初涵義,就是“構成”和“整合”。可以認為,當下村級治理的行政化,作為一種社會事實狀態,正以“現在進行時”的時態“實踐”著廣大鄉村社會的“構成”。它顯然與《憲法》中村民自治的“表達”,方向并不一致。

(二)村級治理行政化的主要面向

必須承認,上述村級治理行政化的幾種類型難以窮盡全國各地的實踐,但這并不影響在現有經驗素材的基礎上提煉其主要的問題面向。

第一,“人”的“行政化”。村委在用人方式上,主要有上級委派、干部選調和聘用等。其中,比較特殊的是村主任的人選,某些地方還要走選舉程序,但鄉鎮默認人選之外的候選人當選的情況是十分罕見的。可以說,村兩委的人事選任和安排,主要體現上級鄉鎮政府的意圖,村民民主選舉因素的影響力比較弱。另一方面,村干部專業化與職業化趨勢明顯。一是,村干部的常規工作已經基本落實到崗位,“一個蘿卜一個坑”。例如計生專干與綜治專干的工作就大相徑庭,很難互相取代。各個崗位的工作都能找到鄉鎮、縣級政府對應的部門。以往“上面千條線下面一根針”的工作格局發生了一些變化。除了階段性的“中心工作”——如精準扶貧——還需要村干部合力完成,常規工作已經呈專業化設置。二是,村干部全職化。這不僅因為現在的村務工作量甚大,需要全職投入;也因為村干部的待遇相比幾年前一般都有大幅提高,在某些資源密集型村莊,村干部在集體經濟中還有相當比例的股份。正如很多村干部說的,“現在當干部,就是打一份工”。有學者將這種趨勢概括為村干部的“公職化”。三是,部分村干部已經率先城鎮化——工作在村、生活在城鎮,社會關系和生活多已脫離所在村莊,村委的工作屬于“朝九晚五”的準公務員模式。

第二,“事”的“行政化”。首先,是工作形式的格式化與公文化。當下村莊的村務主要是承接上級鄉鎮政府的職能工作,因而“行政重心下移”是指部分鄉鎮政府的工作轉移至村一級。隨之而來是工作方式的轉變:村干部不再主要出現在田間地頭,而是在村委會(辦公室);大部分精力花在寫匯報、整材料、填表格、網絡平臺錄入、接受上級考核、迎檢等方面。村莊治理很大程度了實現了“數目字管理”。其次,是工作重心轉向承接“項目制”以完成公共建設和公共服務。當下鄉村,“項目制”已經成為村莊爭取資源的主要渠道,這里面當然包含著國家部門“發包”、地方政府“打包”、村莊“抓包”的復雜運作機制,但其常規工作還是遵循立項、績效考核、結項的標準程序,滿足項目運作的形式要件。常規的村務也可能經由項目運作以強化治理效果。舉例來說,湖北咸寧城郊村在進行鄉村環衛工作時,鄉鎮政府會以專項資金的方式,將“環境綜合治理項目”發包給村委,集中解決某些重點地段的環衛問題。“項目制”的工作方式無形中強化了“事”的“行政化”。

第三,“財”的“行政化”。雖然,學術界和實務工作者還時有爭論,認為“村賬鄉管”不僅違反《憲法》和《村民委員會組織法》,而且也難以起到基層反腐的作用,但出于規范村級財務管理的考慮,全國大部分地區普遍這樣操作。而且主要是“雙代管”——既管錢也管賬。如此,村莊的運作就被納入預算、審批、考核、結算的程序之中;“事前做方案、審批后入賬”成為工作的常態。

第四,“規則”的“行政化”。村級治理的行事規則,可以從兩個方面來理解。一是,各項工作都有嚴格的工作流程和配套指標體系。例如,評低保,首先要通過農戶遞交書面申請、資產核查的授權書,接著鄉鎮(或第三方)對申請人資格進行審核(主要是商品房、機動車和家庭收入等),然后是村干部進行復核(如勞動能力、疾病情況等),召集村民代表或村民小組長開低保評議會,通過后公示,最后辦卡發證。低保工作的指標體系有:低保率、低保戶(人)建檔、動態回訪、接受舉報等等。這不僅便于村干部操作,同時也利于上級部門進行監督、考核。二是,村干部權責明晰。在嚴格的工作流程與指標體系之下,村干部在很多事情上只能“依法行政”,自由裁量權被大大壓縮。還以低保為例,有些村民因為特殊情況(例如老人子女收入并不低,卻不履行贍養責任),雖然非常貧困,但不符合評定低保的某項硬性條件,這時候,村干部基本無能為力。當然,這也消滅了以往存在的“人情保”、“治理保”一類的問題。正如有些村干部所說:“現在抓得緊,凡事都要問責。壞事,自然不敢干;好事,也不是想辦,就能辦成的。多一事不如少一事”。

從基層社會“構成”與“整合”的政制視角出發,上述四個“行政化”的描述及概括,將村級治理的內在“紋路”盡數鋪陳開來,展現了國家政權進入鄉村基層社會的多重路徑和復雜運作,有助于我們理解國家權力與村莊集體、農民個體互動的內在機理。學理上說,以馬克斯·韋伯的“科層制理論”分析現有村級治理行政化的運作邏輯,較為適切。但也不盡然。例如,微觀機制上,項目制運作就是突破科層體制的;運動式治理的常態化,也不能用傳統的科層理論解釋。更重要的是,科層理論不足以解釋村級治理形態變遷的內在成因,以及由此延伸的一系列制度后果。

(三)村級治理行政化的成因與制度后果

近年來,村級治理發生的這些巨大變化,自然不是憑空發生,背后有其深刻的結構性成因。

第一,從社會宏觀結構的角度看,隨著劇烈的城鎮化變遷,農村“空心化”程度愈重,“本質上是農村地域經濟社會功能的整體退化”。在農民生活面向主要向外(城鎮)的大背景下,村民自治的基礎已相當脆弱。最直觀的,鄉村精英已率先進城,很多地方不采用公開招考和提高待遇(公職化)的方式,根本就找不到合適的人選擔任村干部。

第二,從村莊微觀結構的角度看,村莊共同體的屬性受到劇烈沖擊,不得不依靠國家行政力量進行鄉村社會的整合。村民分化加劇,鄉村“原子化”程度進一步發展,由“半熟人社會”邁向“半陌生人社會”。賀雪峰教授提出的“半熟人社會”,不僅意指村民之間聯系厚度的減弱,也關涉到集體行動能力和村莊價值生產上發生困難。而這里的“半陌生人社會”,意在描述村民之間,哪怕是同一生產小組內的“熟人”,利益需求上的分化以及心理上“陌生人化”的趨勢。簡言之,農民開始接受貧富差距加大的現實,逐漸形成“關起門過日子”的普遍心態,以及習慣了在村莊層面只需與“政府”(村委會)發生關系,公事公辦。村莊越來越趨向城市里的社區,“半熟人社會”的特征更像是一種歷史慣性,而非結構性的存在。

第三,從城鄉關系的角度看,工業反哺農業、國家資源向農村投入,也影響到村級治理的形態。隨著1984年人民公社徹底退出歷史舞臺,國家基層政權曾大踏步地從鄉村后退。但那時候村級組織還有收取稅費的重要工作。二十一世紀初,稅費改革,基層政府不再依靠農村稅費維持運作,國家與農民的關系進一步疏離,造成了周飛舟教授所言的“懸浮型”政權。同時,客觀上為村民自治制造了空間。此后,黨的十六屆三中、四中全會提出統籌城鄉發展、工業反哺農業。隨著大量資源下鄉,為了承接農村公共產品建設,完善公共服務和社會保障,村級組織的工作重心逐漸轉向與鄉鎮、縣政府對接,并納入項目制運作體制。或者可以說,當下村級治理行政化,恰恰是城鄉關系變遷及其體制機制調整的邏輯結果。

村級治理的行政化導致了一系列制度性后果。首先,加速村民自治的衰弱。村級治理行政化與村民自治的衰弱是同一事物的兩個側面。并不是說它們之間是因果關系,而是前者進一步,后者可能就要退一步。這是比較顯見的。其次,改變村干部的傳統工作模式,導致干群關系的疏離。根據陳柏峰教授的研究,“國家權力運作至少有三個層面或方式:身體治理、技術治理、德行治理。”村級治理行政化使得村干部無需以身體在場的方式深入群眾、開展工作,田間地頭的身體治理已經不再必要。德行治理高度依賴村干部的政治素養,要求其具有崇高的理想追求,全心全意為人民服務。這不僅對村干部要求過高,而顯得不切實際;同時,也因為村級治理的行事規則已越發明晰、權責分明,德行治理的話語體系逐漸讓位于“依法行政”的法治原則。因而,德行治理業已衰落。與前兩者相對照,技術治理則得到了強化。例如,筆者曾調研的鄂西L縣,通過網絡、通訊技術搭建管理信息平臺,將公共服務與社區監控融為一體。這些新變化表明,國家權力“從總體支配到技術治理”的轉型。再次,治理效果不能令人滿意。總體上,村級治理納入鄉鎮體制,鄉村的“大事”(如修橋鋪路、平息群體性事件)能夠被較好的解決;相反,很多“小事”卻很難處理。例如,村莊環衛工作難以爭取到群眾參與,甚至要依靠項目制進行運動式治理;再例如,很多村莊的體育健身設施,通過“一事一議”建設起來很快,但無人維護,受到破壞更快,浪費了大量寶貴的資源。誠如潘維教授所言:“‘科層體制’是辦大事的機構,辦不了小事”。

筆者并不認為,當下村級治理行政化的實踐,因為在某些方面偏離了村民自治制度,就應當被徹底否定。同樣,也不認為隨之而來的制度后果,構成了某種亟需克服的“實踐困境”。正如上文的論證,其背后有深刻的社會結構成因。因而,從“事理”層面將其定義為“問題”(problem),更為適切。如果將視野放寬,應當認識到村級治理體系,不單單是運行體制、機制方面的問題,更關涉到基層社會的組織、動員與秩序維護。因此,我們更需要在政制問題研究的視角下,展開進一步的追問:在當下中國現代化、新型城鎮化進程中,基層社會“構成”與“整合”的理想圖景應當是怎么樣的?它主要受到哪些因素的制約與影響?村級治理體系如何重建?基層組織建設和制度構造,道路通往何方?

欲回答這些提問,下文將暫時擱置“現實”,回到“歷史中國”的語境之中尋找實踐線索和理論資源。或者說,主動與當下村級治理行政化的“問題”拉開距離,拓寬視野,尋找與政制研究相匹配的全局性視角。

三、鄉村自治的歷史考察

(一)傳統社會的鄉村自治

在任何時代,基層社會的“構成”與“整合”都是重要的政制問題。即便無憲法之名,組織基層社會的基本原則也具備政制之實。“只要有事實上的秩序存在,就可以說存在一種功能意義上的憲法。”以史為鑒,筆者將在歷史維度中節選幾個有代表性的段落,嘗試著理解這些具有“理想類型”意義的解決方案。誠如習近平總書記所言,“一個國家選擇什么樣的治理體系,是由這個國家的歷史傳承、文化傳統、經濟社會發展水平決定的,是由這個國家的人民決定的。”

在中國傳統農耕社會,廣大鄉村是皇權與紳權共治的。基層社會的組織主要依靠宗族。“大家族擴展,以至于籠罩傳統社會中其他一切制度。”,向前又推進了一步:儒家的“齊家”是村落社區組織建構和秩序維系意義上的政制制度。蘇力的分析是社會科學進路的,重在還原語境,考慮制度運作的合理性與外在約束條件。簡單地說,“齊家”之所以可欲,端在于,其一,在“皇權不下鄉”的治理傳統下,“齊家”擁有低制度成本的優勢。用邁克爾?曼的話說,中華帝國“擁有斷然的專制權力,而少有基礎權力”,而后者正是“貫穿”社會的“權力”。因而某種程度上說,這是真正意義上的鄉村“自治”。當然,“皇權不下鄉”是“理想類型”意義上的,與實踐中可能存在國家與鄉村相互交織的“第三領域”并不矛盾。國家權力全面覆蓋鄉村,是現代民族國家興起以后的事情。其二,在儒家話語體系中,“齊家”與“治國”在意識形態上同構。“其為人也孝弟,而好犯上者,鮮矣;不好犯上,而好作亂者,未之有也。君子務本,本立而道生。孝弟也者,其為仁之本與!”當然,“齊家”也可能抵抗“治國”;也會以宗族為單位切割基層社會,造成農民難以成建制的組織。但無論如何,作為儒家“修、齊、治、平”中的一環,“齊家”在政制的意識形態塑造上不存在困難。其三,“齊家”具有足夠的制度潛力。隨之發展出調整父子關系(父為子綱)、兄弟關系(長幼有序)、男女關系(男女有別、夫為妻綱)的諸項實踐原則,以及一系列習得性的微觀制度(綱常、禮儀),滿足整合基層社會的功能性要求。

(二)工業化進程中的人民公社體制

再來看上個世紀中國現代化、工業化的歷史進程。單從基層社會的角度觀察,中國的現代化進程和民族國家的形成,朝著瓦解基層社會組織和制度多樣性方向發展,并最終完成改造,將之納入統一的政治框架之中。誠如汪暉教授所言,“辛亥革命時期的民族主義革命者、‘五四’時代的啟蒙知識分子和中國共產主義革命的領袖毛澤東在宗族和族權的問題上持有極為相似的觀點,即將之視為中國‘封建’傳統的最為重要的遺產、中國社會動員的最大障礙(即孫中山所謂‘一盤散沙’)和中國革命的基本對象。”世紀沉浮,現在回顧這段歷史,在諸多改造方案中,最為成功的還是中國共產黨領導的土地革命及其建國后的人民公社體制。一是,為了滿足戰爭和社會主義建設的要求,需從鄉村高強度的提取資源,基層組織的重要性突顯。缺乏與國家政權同構的基層組織,就不得不依賴于鄉村中介,容易滋生“盈利性經濟人”,導致“國家政權的內卷化”。同樣的,缺乏強大的組織動員能力,土地革命就無法落地。二是,城市工業化的邏輯,要求大規模的提取農業剩余作為原始積累,并將農村整合為工業品的市場。問題是,面對土地革命后分散的農戶,制度成本畸高。可以說,建國后的客觀現實選擇了農業合作化,最終走向人民公社體制。三是,根據溫鐵軍教授的“成本轉嫁論”,鄉村承載了工業化帶來的周期性危機,例如接收數百萬知識青年上山下鄉。

總而言之,在中國現代化、工業化的進程中,農村的戰略地位相對于傳統農耕社會發生了根本性的變化。基層社會必然面臨重新“整合”。從這個意義上說,人民公社體制在村一級的建制——“支部建在大隊上”“三級所有、隊為基礎”,在服務于國家政權對鄉村的整體控制上,是極為成功的。

(三)后公社時代的村民自治

上個世紀80年代,土地家庭聯產承包責任制、村民自治制度的確立,極大地改變了鄉村的社會結構。國家對鄉村的整體控制開始逐漸減弱,“國家同時把應該支付給農村的基本公共開支(社保、醫保、教育)轉嫁到被農民重新均分的土地上。”取消農業稅以后,鄉村體制的改革一度繼續沿著這個方向推進,撤鄉并鎮、合村并組、減少鄉村干部、取消村民小組長、“七站八所”推向市場等,客觀上造成基層政權的“懸浮”。

在自上而下的制度設計中,村民自治制度通過若干年的培育、訓練,應該能夠填補國家權力后撤留下的制度空間。但事實證明,影響村民自治運作效果的外在約束條件很多,實踐中它并不能完全回應社會轉型期的鄉村治理問題,并且還引發了很多新問題,例如村民選舉中的派性斗爭、賄選,村莊自治無法處理各類釘子戶、搭便車等。這在某種程度上,加劇了原本就極為復雜的“三農問題”。筆者同意賀雪峰教授的意見:弱化基層組織的思路是有問題的,“這種思路和做法的錯誤在于,沒有看到在農村人財物流出的背景下,農村基本穩定與秩序的維持存在巨大困境;沒有意識到健全的基層組織對于維持中國農村基本穩定與秩序的極端重要性”。正因如此,黨的十六屆三中、四中全會以后,中央不僅強調探索村民自治的多種方式,也同樣重視基層組織的建設。之后,隨著工業反哺農業、資源向鄉村輸入,村級治理逐漸走上“行政化”的方向。

這一歷史階段的基層體制改革,反反復復,幾多波折。從基層社會“構成”與“整合”的政制視角出發,至少有兩個方面值得深入反思。一是,基層社會治理體系的建構,不能以先驗的價值判斷為出發點,例如追求基層民主等,而應取功能主義和后果主義立場,不斷考察、驗證制度后果,在穩健變遷中進行探索。“各國的實在憲制必須是在本地特定時空條件下對本地、本國和本文明根本問題的制度性回答,必定始終是實踐的,而不是文本的或文本解釋的。”更重要的,二是,應當認識到,在特殊的國情條件下,廣大的基層社會,衰落中的鄉村,不僅不是中國現代化、城鎮化進程中的包袱,而且還發揮著特殊的重要作用。任何為了節省制度資源,而忽視基層社會的方案,都必然在其他方面付出代價。還是那句話,基層社會的“構成”與“整合”是重要的政制問題。

四、村級治理體系的重建

(一)新的分析框架

總結“歷史中國”的經驗,或許可以認為,對于基層社會的“構成”與“整合”,鄉村的組織、動員和秩序維護,某些宏觀的約束條件具有決定性的意義。基層治理體系的建構,需置于這些外在制約的分析框架中展開。并且,在此基礎上,尊重現有的制度積累,探索制度調整和改革的可行性,權衡各種方案的利弊得失。

在筆者看來,下述幾個方面顯然是最重要的。

第一,在國家戰略層面,明確中國鄉村的地位。所謂“不謀全局者,不足謀一域”。基層社會的“構成”與“整合”要有大局觀,村級組織和治理應當與中國鄉村在新時期的戰略定位相匹配,應當朝著促進、實現中國鄉村戰略功能的方向設計。例如上文論述的,新中國工業化的進程,從根本上決定了鄉村的戰略定位和功能,從而“自然而然”的形成了城鄉二元制和“三級所有、隊為基礎”的公社體制。基層社會的組織、動員與秩序維護,非常明確地服務于工業化建設的全局性戰略目標。同樣的道理,面對當下中國村級治理行政化問題,乃至村級治理體系的重建,我們需要思考:在社會轉型期,在現代化、新型城鎮化進程中,中國廣大鄉村究竟處于什么樣的位置?發揮怎樣的戰略功能?換句話說,對中國鄉村有不同的認知和定位,就會有不同的制度思路和建設方案,結果可能也會大相徑庭。

第二,國家基礎能力的強弱,決定了基層社會“整合”的可能性。當下村級治理的行政化,背后是大規模的資源投入。國家基礎能力強大,才可能根據國家的意志來“整合”基層社會。相比較而言,“皇權不下鄉”的傳統社會,國家基礎能力太弱,無法向鄉村全面滲透;公社體制下,執政黨、政府延續了戰爭年代進行基層社會組織動員的組織形式與工作方式,在資源匱乏的情況下,以“革命-社會主義”的新法統強化國家基礎能力;而在后公社時代,國家權力一度從鄉村后撤,基層治理成本由鄉村社會內部消化,造成了諸多意外的制度后果。不難看出,國家能力是基層社會的“構成”與“整合”的基石。

第三,基層社會“構成”與“整合”,需要一套內在融貫的意識形態系統論證其合法性。這樣,基層社會才可能長期穩定,而不至于陷入價值多元與沖突的“語言混亂”之中。弗朗西斯?福山曾指出,國家的制度能力有四個重要方面,其中之一正是“合法性基礎”。傳統社會的儒家思想、公社時代的“革命-社會主義”的新法統,都發揮了類似的作用,為其自身的展開和建制化“正名”。

綜上所述,當下農村村級治理行政化問題,以及由此引發的關于村級治理體系重建的思考,可以置于一個三維的分析框架中——農村的戰略定位、國家能力建設和意識形態塑造。如此,便可能跳出“行政-自治”二元對立的制度陷阱。并且,作為一個整體性的分析框架,三個方面應力求內部融貫、互為支撐,而不是相互掣肘、彼此矛盾。質言之,在社會事實層面,厘清基層社會“構成”與“整合”的重要變量,澄清了“事理”;憲法及其實踐的“法理”,才可能形成經得起推敲的方案;同時,村級治理體系的重建,也才可能有明確的方向。

(二)以基層黨組織為核心的村級治理體系重建

沿著本文政制視角研究的內在理路,下文將依據新的分析框架,考察重建當下村級治理體系的幾處要點,嘗試著形成一些重要的原則,并致力于將問題進一步“具化”,提出一種穩妥的,切合實際的,并具有可操作性的制度性方案。而在筆者的方案中,基層黨組織處于核心位置。一言以蔽之,以基層黨組織為核心進行村級治理體系的重建。

還是回到前述分析框架之中,探尋當下農村村級治理體系重建的大的方向。第一,進一步凝練關于中國鄉村在新時期的戰略定位的共識。當下關于“三農問題”的很多爭論,都反映出政界和學術界對中國農村戰略定位存在分歧,甚至是重大的分歧。這是一個足夠大的題目,本文不可能完全展開。簡略地說,筆者以為,其一,農業是弱質產業,生成財富的能力不強,農民致富得進入第二、第三產業。少數城鄉一體化程度較高的地區,可能是例外;但即使是沿海發達省份,也不可能將農村盡數變成第二、第三產業發達的城鎮。因此,村級治理的目標中,帶領群眾致富的“位階”應當放低。其二,農業保障國家糧食安全。近年的中央經濟工作會議和中央農村工作會議,都將糧食安全上升至國家安全的戰略高度,要求“做到谷物基本自給、口糧絕對安全”。那么,在國家繼續加大投入,保證一般性轉移支付的前提下,村級組織要強化合作社建設,把集體所有和農戶承包的基本經濟制度落到實處,并搞好農田水利等基礎設施建設和維護。換句話說,農業生產的相關工作,依然是村級治理的核心部分。其三,安頓數億農村人口,保障弱勢群體。在未來幾十年里的城鎮化進程中,可以預見還有數億人口生活在農村,并且有一定比例的弱勢群體。這要求將村莊社區建設、落實和完善社會保障置于村級治理體系的重要位置。讓不甚富裕的農民,過上“低消費、高福利”的生活。其四,農村是國家的戰略大后方,保持社會穩定的基石。“當代工業化進程中,相對于風險過度集中于城市‘資本池’而言,生態化的鄉村社會客觀上發揮了‘勞動力蓄水池’作用,遂使國家得以借助‘三農’為載體多次實現經濟危機‘軟著陸’。”“農村是中國現代化的‘穩定器’與‘蓄水池’。”總而言之,廣大的農村是國家安全的基礎,是消化現代化風險的戰略縱深。在筆者看來,這應當成為政制意義上的共識,并將其定義為基層社會“構成”與“整合”的根本性原則,村級治理體系的重建及其相關制度建設都要朝著這個方向。

第二,進一步突出國家能力建設的整體性。當下,國家對鄉村加大資源投入,將村兩委當做鄉鎮政府的“派出機構”,顯然是有意識的強化國家基礎能力建設。但另一方面,又表現出對基層組織不甚信任,很多資源輸入有意識地繞過村委(例如農業直補到農戶)、村賬鄉管等,客觀上弱化了村集體經濟。再加上原先基層管理體制改革,合鄉并鎮、合村并組這些因素的影響,作為國家“整合”基層社會“抓手”的村級組織,某些方面得到加強,另一些方面又被削弱。并且,在國力前所未有強大的條件下,國家能力如何運用,資源投入在哪些方面,基層政府應當承擔什么樣的責任,也缺乏自覺。基層政府不僅要負責修橋鋪路的“大事”,還需要督促農民打掃衛生、治理請客吃飯這一類“小事”。例如,重慶市渝北區J村的鄉村環境治理工作,村民打掃自家院落,甚至要村委提供經費。在鄂西的鄉村,當地政府、黨委依靠黨規黨紀的“紅頭文件”治理村民“整無事酒”,改造民風民俗。“小事”積累起來,當然就是“大事”,會出大問題,基層政權介入有其合理性和正當性,但治理成本畸高,客觀上耗費了大量寶貴的資源。

在筆者看來,對于鄉村社會組織與秩序維護,在現有的條件下,沒有理由弱化國家基礎能力,但也應當節省國力,有所為有所不為,不能將寶貴的資源消耗在“事無巨細”之中。換句話說,強化國家基礎能力建設,還應在基層組織建設上做文章。村級治理的高度行政化,雖有其合理的一面,但過猶不及,超過了某個限度,治理成本陡升。

第三,亟需形成一套經得起實踐推敲的“指導思想”。村民自治是經由《憲法》確認的鄉村基層社會的組織原則,但實際情況是“表達”與“實踐”的長期分離。此外,在“全面推進依法治國”的背景下,村級治理的行政化往往特別強調“依法行政”;社會主義傳統和黨的群眾路線,又要求基層組織有能力回應人民群眾的各類需求,包括合理合法的和不那么合理合法的。

應當意識到,這是一個大問題。或者說,僅僅強調村民自治的“政治正確”是不夠的。還要正視村級治理行政化的內在需要,吸取傳統鄉村社區、黨和社會主義傳統的制度資源。具體地說,一是,明確村民自治不是放任自流,不是棄而不顧;村民自治必須是有組織的自治。實踐也表明,農民無組織,根本無法自治。而組織農民自治的責任,必須由基層黨組織承擔。“有組織的群眾就成為人民。共產黨不出頭組織,其他勢力就會來組織,因為群眾渴望有組織。”基層黨組織自覺地意識到有組織村民的責任,并認真落實,就是真正意義上堅持了黨的群眾路線。二是,面對新時期鄉村社會結構的變遷,應當承認一定程度上的村級治理行政化,有其合理性;不能將村民自治作為意識形態教條,排斥前者。當然,這會呈現出科層體制的運作邏輯,既有其制度優勢,也有保守、僵化和形式主義的“反功能”。這恰恰要求基層黨組織保持扁平化,組織發動群眾,以彌補科層體制(行政化)處理瑣碎村務上的能力不足與不經濟。不難看出,在基層社會“構成”與“整合”的意識形態塑造上,執政黨及其基層組織是關鍵,亦即應以黨的群眾路線串聯村級治理的行政化與村民自治。在基層社會,黨的執政權是意識形態系統的內核,具有無可置疑的合法性。黨對基層社會的組織、動員,是當下中國基層社會“構成”和“整合”的根本性原則。相比較而言,比村民自治更適切、更有容量,因而也更可能發展出具有潛力和彈性的微觀制度。

總而言之,在當下中國社會轉型期的大背景下,農村并不主要負責生產財富,但卻是國家安全和社會穩定的基石,因而農村不能衰落;國家基礎能力建設方面,需著重強化基層組織建設;意識形態塑造上,黨的群眾路線依然是核心關節。據此,村級治理體系的重建,可以形成一個“三元構造”:“行政—基層黨組織—自治”,亦即“行政”發揮科層體制優勢辦“大事”、依法行政,在基層貫徹黨和政府的大政方針;“自治”是由黨組織人民群眾“辦小事”、回應民生,建設社會主義新農村;扁平化的基層黨組織居中調度,組織、發動群眾,并以黨的群眾路線為內核有意識地整合意識形態系統。因此,村級治理體系重建的核心,即在于強化基層黨組織的組織建設與制度建設,重在激活基層黨組織的活力,將黨的組織活動嵌入日常的治理事務之中。

當然,在中國這樣一個地區差異極大的巨型國家,制度實踐一定是豐富多彩的,與意識形態、制度邏輯、法律規范會存在偏差。這是另外一個層面的問題。制度偏差是允許的,也是必然的;但制度偏差到了背離的程度,就超出了正常的限度,也就需要重新審視現有制度背后的社會結構是否已經發生了重要變化。

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